对我国自然资源规划生态问题的思考与对策

长江水利委员会水政水资源局  余富基

摘要：本文以水资源规划为例，主要从法律的角度，对自然资源规划中的生态问题，分别从存在的问题、国外借鉴与对我国自然资源规划的思考及对策几个方面作为较为系统地概括与分析，提出了在自然资源规划中将生态作为目标之一是时代的要求，应逐步全面开展规划环评并更新规划环评理念，建立规划环评模式，规范规划环评的主要内容。最后，提出公众参与与严格执法是实现规划生态目标的重要保障措施。

关键词：自然规划 生态 环评 立法 执法

自然资源规划（以下简称规划）是人类克服自身经济社会活动盲目性和主观随意性地对自然资源治理、开发、节约、利用、保护的科学决策活动。 《斯特哥尔摩宣言》（1972年）指出：为今世和后代的利益，对于地球的自然资源，……，应当通过认真的规划和管理予以保护。 从总体来说，我国现有法律法规为完善规划体系、制度打下了较好的基础，规划对资源管理所起的作用愈来愈明显、重要。但规划在生态方面还存在诸多问题，需要从法律角度予以探讨、解决。 1 规划中的生态目标是时代要求 规划的生态目标，要求正确处理资源的承载力与社会经济发展需要，资源开发速度、规模与与环境保护，资源单项开发与综合开发等关系，追求社会、生态和经济效益的统一。 当前，我国在实现规划生态目标过程中存在如下基本问题： 1.1 规划环境影响评价（简称规划环评，下同）工作总体薄弱 《环境影响评价法》（2002年）明确规定“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。” 流域的水电工程开发建设前依法必须进行规划环境影响评价即规划环评，但我国诸多流域的水电梯级开发建设前的规划环评的状况相比于区域区域规划环评、区域战略环评，仍很薄弱。 1.1 环评结论公正性的欠缺 没有专门的权威部门负责对规划环评结论进行终审。事实上，对规划环评，我国不是由一个专门的权威部门负责对环评质量、环境的质量和环境争议进行“终审”式，而主要是由规划和建设项目的审批机关（部门）来决定环评质量。 2 国外借鉴 2.1 讲求生态文明与环境伦理 当前，全球经济正在经历着工业革命以后的环境革命，可持续发展理念与生态原则成为全社会的共同要求，其意义就象1万年以前的农业革命和18世纪的工业革命一样重大。 美国世界观察所前所长莱斯特·布朗认为，“现代文明是建立在生态基础上的”。德国执政的社会民主党的纲领中明确地提出“生态现代化”问题。 上世纪40年代，英国环境学家A.莱奥伯在《大地伦理学》书中指出人类应自觉地把自己当作大自然中平等的成员。在1992年联合国环境与发展会议发布《里约环境与发展宣言》、《只有一个地球》以及《21世纪议程》中，人类开始确立“人与自然相和谐”的理念并把“可持续发展”确定为国际社会共同的目标。 2.2  提出规划生态原则 世界规划的趋势，是将规划目标由传统的单一考虑国民经济发展扩大到包括社会、环境在内的更多方面。 自从上世纪30年代开始提出河流多目标开发原则之后，以保护生态等多目标的综合利用成为世界各国进行水坝规划的基本指导原则。如日本政府，在其制定的治水远景规划中明确规定通过合理开发水资源，形成“安全而有活力的国土基础”。 《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）规定：缔约方同意各级政府的环境政策和规划的制定和实施必须将“生态多样性和生态完整性的保护”成为一种最基本的考虑；它还将“风险预防原则”、“代际平等原则”、“保护生物多样性和生态完整性原则”和“改善评价、定价和刺激机制的原则”规定为政策制定和项目实施应必须遵循的原则。 2.3 提出新的规划方法 从上世纪90年代，美国资源开发提出了综合规划和全面质量管理的规划方法模式。这种规划方法并正在推广应用于水利、能源等部门的规划中。综合规划的主要要求是：充分考虑可持续发展的综合评价系统，强调充分利用市场机制并建立一个较为公开的由支持方和对立方共同参与的决策过程，重视平衡与协调，克服传统规划方法只重视可靠供给而回避风险的缺点以及最低费用规划只重视调节的局限性。 近年来，加拿大对水坝规划也是以可持续发展思想为核心重新定位和结构调整。在规划方法上，将水看作是大生态系统中的一个方面，与土地、环境、经济等要素结合起来综合考虑，极其关注社会经济和生态。 2000年10月，国际水电协会认为：在水电站的规划、实施和运行中要吸取的主要教训包括应全面考虑环境、社会、经济和技术准则；水电工程应在一个地区的能源和水资源政策框架内进行整体开发；由水坝建设而引起的环境和生态问题，可以通过适当的规划和采用必要的技术加以解决。 2.4 对政府重要决策环评的强制性 美国《国家环境政策法》（1969年）规定：任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构所要确定的重要行动都要进行环境影响评价。并规定：“对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明（后略――笔者）”。 新西兰、荷兰、德国、法国、加拿大等国家也通过立法，在不同程度上要求对政府决策进行战略环境影响评价（SEA）。 2.5 确保规划环评的公正性 环境保护做得比较好的国家，一般都有权威机构负责环评及对一些相关争议作出最终裁决的组织。如在美国的“全国环境和制定计划管理机构 ”(NEPA)中，以法定的形式专门设立了一个直接对总统负责的环境质量委员会（CEQ），以监督该法的实施并裁决评价过程中部门间的争议。 3 思考与对策 3.1更新规划理念 人与自然关系经历了依存、开发、掠夺、和谐四个时期。现在，我国水电建设已经进入生态制约阶段，规划不能再固守“只问水头，不问生态”的“水能河流观”。 科学的发展观要求规划，不能再以人的需要取向为判别各种事物价值和效用的唯一依据，而应以整个自然生态环境的需要为判别依据。规划的核心理念，应包括人与自然和谐相处。 人与自然和谐相处，要求规划充分体现资源的社会管理和公共服务职能：充分考虑到流域或区域的经济结构、人口的增长速度尤其是环境容量对资源的需求，统筹考虑各地区、各行业对资源的需求和资源的承载能力，协调好生产、生活和生态环境对资源的使用，以资源的可持续利用支持与适应我国21世纪和远期社会发展战略的需要。如水电规划，应注意把水坝放在国土整治、改善生态和社会可持续发展的大局中去规划，将保护生态、保护河流的生命作为流域规划工作的制高点。 3.2 逐步全面开展规划环评 《环境影响评价法》（2002年）规定：环境影响评价，是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估”。“规划”成为环境影响评价的内容，因为，相对建设项目来说，规划对环境造成的影响更大、范围更广、历时更长、同时治理和恢复难度也更大，故更要将对生态与资源的破坏最大限度地控制在政策的决策中、规划的制定中。 中国《21世纪议程》提出，在以后立法中将规定可持续发展影响评价制度，要求政府部门在制定政策、规划过程中和企业立项时，对可持续发展可能产生的影响作出评估。 3.3 规划环评机构与规划环评的范围 （1）规划编制机构即是相应规划的环评机构 对区域、流域的规划环评，《环境影响评价法》第七条明确规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”应当在“区域、流域”的“建设、开发利用规划”的编制过程中“组织进行环境影响评价”。 对专项规划，《环境影响评价法》第八条规定：“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”，“应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。” 建议采用具有独立资质的权威或中介机构承担规划环评工作。工作的经费应当与工程是否上马脱钩，并建立有效的监督检查机制。 （2）规划编制机构同时也是规划跟踪评价机构 《环境影响评价法》规定，“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价”。 （3）规划环评范围一般与规划的范围一致 一般情况下，规划环评的范围与规划的范围是一致的，但也有评价范围与规划范围不一致的情况，如对河段开发规划的环评，还应对其环境影响可能达到本河段以下地区的进行评价。 3.4 建立规划环评模式 实施《环境影响评价法》，要求要尽快建立起有完整的评价理论、技术、方法与标准体系的水坝规划环境影响评价模式。 在原则上，应着重从宏观上评价其解决资源开发利用与生态保护、局部与总体，目前与长远的关系，以及资源的时空分配问题的科学性与合理性。当前，尤其要强调规划实现资源的经济效益的同时，不能牺牲资源的环境效益。 在方法上，应通过对规划环境影响评价技术标准信息的采集，对国内外规划环境影响评价技术标准的对比研究，对规划范围内的生态环境承载力评价研究，逐步建立起一套定性、定量因素相结合的针对该规划的评价方法、评价指标与技术标准体系相结合的规划环评模式。 3.5 规划环评的主要内容 要着重将对资源的永续利用这一重要目标贯穿环评内容始终；将生态环境承载力的临界尺度，作为规划环评的前提；要求对生态影响的防治做到工程措施与非工程措施相结合；注重累积影响评价，即评价不同的开发活动的迭加往往产生的累积效应或作用。 对于水电规划的环评，要着重做好如下工作： （1）重视工程运行期对生态的动态影响 水对生态影响的长期性和复杂性，要求水电规划环评注重考虑工程运行期内流域生态系统结构、功能的变化，以及相应的恢复措施等。 要特别注重解决库区泥沙问题及对库区下游河道河势的影响问题，重点解决清水下泄对河道的冲刷、江湖关系的变化、河口的生态环境等问题。 （2）特别注意评价梯级水库对生态的影响 评价工程布置、统一调度、宏观控制，解决梯级间泥沙、有毒、有害物质的相关影响、叠加、累积反应及其对诱发地震、塌岸、滑波的影响； 提出确立水坝建设与水库运行的基本生态准则，如确定最小下泄生态流量、建立适应河流生态恢复的生态水文调度，以及确立生态水文与工程调度相结合的新型水库调度准则等；解决跨地区性、跨流域性的生态问题。 在水电梯级开发中，努力实现将工程群—社会—经济—自然的人类复合生态系统，融合成一个具有整体功能和综合效益的新的系统。 （3）高度重视解决移民这一我国水坝建设最根本的问题 水坝对移民的影响是最直接、最深刻的，有可能导致一系列的生态和社会环境问题，因为它调整了移民生存权和居住权。 水电规划环评，要认真研究移民新村的环境保护与生态建设研究，及对水坝对移民的社会、文化、历史、文物、民族的深层次影响予以关注。 （4）预防地质灾害，建立健全预警和应急机制 水坝可能会触发地震、崩岸、滑坡甚至溃坝。要加强对地质条件复杂的新建移民城镇监测系统的评价，考虑到库边农村居民点和居民自建房的地质条件，注重解决塌岸可能影响的生态问题。 为提高应对水坝突发事件和风险的跟踪评价能力，应充分发挥信息技术优势建立健全评价各种涉库涉坝的预警和应急机制。 4 保障措施 4.1 公众参与是实现规划生态目标的重要环节 公众参与规划，是公民享有健康宜人环境的权利，是政府听取公众呼声的重要渠道，是科学综合决策的要求，是民主政治的重要体现。但当前，公众参与制度不完善，不少资源法对公众参与规划没有涉及，如《水法》；另外，相关规划听证范围一般规定得狭窄。 （1）确立公众参与是一种重要的民主权利 世界《21世纪议程》特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用，认为“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与决策”。 美国先后制定了《信息公开法》（1965年）和《阳光下的政府法》（1976年）这两部涉及知情权的重要法律。《欧共体第四个环境行动规划》，规定了“改善公众环境信息权”的内容。 建议国家通过立法规定公众参与包括制定规划在内的决策事项、范围、方式或途径；规定参与决策（规划）者参与地位平等，参与发言的机会充分而对等，参与程序系统和完整，参与权利有相应救济制度。当然，也要注意从制度上克服公众可能的因对外部性认识不足、专业知识欠缺、狭隘地方利益带来的潜在问题。 （2）立法设定公众参与规划的程序权 美国《湿地与流域管理法(1997年修订)》规定：“批准的管理实体应为公众参与制定湿地与流域管理规划提供机会，包括公示与评议以及设立科学与公民咨询委员会的程序。”美国《特拉华河流域协定》规定：“委员会应就综合规划举行公众听证会。” 应采取的措施如下： 一是应建立一套保障各利益主体平等参与规划的知情制度与听证制度机制 规划编制要充分发挥多学科技术的综合优势，尊重专家学者意见，对少数人的意见也不能漠视或忽略。要求在立法上增加编制规划的主管部门（机构）的“公平行为的责任”和“说明理由的义务”。在我国，规划环评要彻底告别以自我评价为主、先上项目后评价、先决策后论证的做法，努力做到全过程的、公开的社会、生态、经济效益评估。并且，分类分级地在法律上对规划决策的程序进行设定。 二是完善民事诉讼与行政诉讼主体的设定 欧盟为了保障欧盟环境法的实施，规定公民可以提起司法诉讼。新西兰立法规定，任何第三人若认为环评中有些不利的影响因素环评部门和主审机关未给予充分考虑，该第三人可以向专门的“环境法院”提起环境诉讼，请求法院发布“强制执行令”要求重新评价。印度联邦政府1997年成立的准司法机构-－国家环境问题上诉庭（NEAA），其职责是专门受理那些在环保方面已经获得联邦政府的批准，但仍有人持反对意见并提出上诉的工程案例。在我国，建议将大多数规划纳入司法审查范围，即当利害关系人（包括间接利害关系）认为制定的规划侵犯了自己的合法权益时，都可以提起公益性民事诉讼或公益性行政行政诉讼。 4.2 规划的执法活动是实现规划生态目标的经常性工作 当前，我国立法上未规定不执行规划或修改规划不经原批准机关批准的，应当追究的责任。如《水法》对违法改变规划、不执行规划措施、不遵循规划目标者即未规定追究行政责任、刑事责任。 应采取的措施如下： 一是为实施规划生态目标在执法上提供组织保障 在加拿大，作为社会监督的一种形式的环境上诉委员会，其职责是针对开发建设活动对环境影响进行监督，接受破坏和影响环境方面的诉讼（与向法院诉讼有所区别），并进行调查、取证和调解。《欧洲联盟条约》规定：在制定环境总体行动规划之后，理事会应视情况，要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的包括条例、指令和决定在内的措施。 二是明确规划的生态目标对行政决策、公众行为的约束力 法国《水法》规定：当水开发和管理规划已经得到批准后，由行政机构作出的、在所述规划范围之内实施的和水有关的决策必须和所述规划相一致。日本的《水资源开发促进法》规定：以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的利益。日本的环境规划或计划是一种类似城市规划的法律文件，执行计划的情况在日本政府编制的公司目录可以得到反映，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象。 三是明确规定规划的效力与违反规划应承担的法律责任 国外发达国家规划的编制机构大多经过了国家立法机构授权，规划本身也是经过立法机构讨论批准，大都具有法律效力。 违反规划应承担的法律责任，包括违反规划的程序性责任与实体性责任；规划主体的编制者责任与执行者的行政责任；个人与行政主体的责任以及规划相对人的行政责任，等等。 主要参考文献： 再谈人与自然和谐相处——兼论大坝与生态 汪恕诚 水信息网 刘宁 中国水资源综合规划面临的问题及其技术调和分析 中国环境法网 高而坤 水资源的统一管理与水资源的综合规划 中国环境法网 陈凯麒 王东胜 大坝建设环境回顾及梯级规划环境评价研究方向 水信息网 余富基 张华忠 对我国水坝建设应遵循的基本原则的思考 水利发展研究 2005.1 蔡守秋，环境行政执法和环境行政诉讼 武汉大学出版社 1992 可持续发展的基石——环境伦理观（上、下） 中国水势网 张真宇 胡述范 河流生命论：一种新的河流伦理观 中国水利报 2003.4.4 作者简介： 余富基：1963年生，男，大连理工大学法硕士，长江水利委员会水政水资源局高级工程师 在省部级刊物公开发表资源管理方面论文近20篇。目前专业从事水资源政策法规研究与管理工作。 电话：027－62862615 邮编：430010 mailyufj7215@yahoo.com.cn