森林公安机关的行政处罚权

《中华人民共和国人民警察法》颁布十周年来，人民警察的队伍日益发展壮大，人民警察在行使警察行政处罚权方面也在不断更新着内容，而森林公安机关人民警察的警察行政处罚权至今还严重缺失。 森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具有武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动植物资源，保护生态安全，维护林区社会治安秩序的重要力量。是生态建设的重要参与者，是生态安全的首要保护者，是生态文明的积极创造者。 森林公安机关作为维护林区治安和社会稳定、加强生态建设、维护生态安全、发展生态文明建设的主力军，是一支林业部门不可缺少的重要力量。在维护林区社会稳定和生态安全上发挥着重要作用。但由于种种的原因，在现实工作中却存在着许多障碍和难题，严重制约着森林公安机关职能的发挥。主要表现在森林公安机关的警察行政处罚权的缺失。 森林公安作为冠以“林”字头的专业公安，只要坚持以国家法律为准绳，坚持以林为主，坚持林业主管部门和公安机关的双重领导，就应该有权行使其所属林业主管部门所有的一切林业行政处罚权，而无须经过林业主管部门的授权。森林公安机关自组建以来，在林业主管部门和公安机关的双重领导下，一直就通过行使林业行政处罚权和刑事侦查权而充分发挥其职能作用，依法严厉打击破坏森林和野生动植物资源等各类违法犯罪活动。可以说：林业行政处罚权是森林公安机关及其警察与生俱来的权利，不需要某一个部门来授权，如果有那也应该是法律授权。就如同一个婴儿，自他降生到世间，他的人身权利就与生俱来，这是法律赋予而不是父母给予的权利。但是现行法律的规定却将本应由法律授权给森林公安机关的这一权利让位于林业主管部门授予。 《森林法》第二十条规定：“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。”既然“可以依照本法规定”了，却又“在国务院林业主管部门授权的范围内”代行林业行政处罚权！此规定特别强调了森林公安行使林业行政处罚权，必须经林业主管部门授权。而正是这个特别强调，造成了森林公安机关的警察行政处罚权的缺失。 按照行政法学中行政主体的理论和警察行政处罚法的解释，根据我国行政处罚法和其他有关警察行政法律法规的规定，享有警察行政处罚权的两大类：一是具有法定警察行政处罚管理权的警察机关，是指从中央到地方的各级人民政府中的公安机关及其享有行政处罚权的警察机关；二是法律法规授权行使一部分警察行政处罚权力的警察组织，比如公安派出所等。 我国森林公安机关，尽管是行使一部分警察行政处罚权力的警察组织，而且是受到中央警察机关（公安部）的垂直领导的专业警察机关，但行使的那一部分警察行政处罚权力是由中央警察机关授权行使的而非由法律法规授权行使的。所以森林公安机关是一个不能享有警察行政处罚权的警察机关。 在实际工作中，森林公安机关行使的不只是国家林业局根据《森林法》第二十条规定作出的《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》中所规定的四类（后改为三类）案件的行政处罚权，还有违犯《中华人民共和国野生动物保护法》《森林法实施条例》《森林防火条例》等保护森林及野生动植物资源、保护生态安全方面的法律法规的其他违法行为诸如违法狩猎、非法收购、运输野生动物、擅自改变林地用途、非法运输木材、违章用火等行为的行政处罚权。远远超出了国家林业局的授权范围，但却得到绝大多数地方林业主管部门的支持或默许。使得在如今社会经济腾飞，各类破坏森林及野生动植物资源案件频频发生，而林区社会治安却能相对稳定。也许，这种结果正符合当初林业部门建立森林公安机关的愿望。但是，《森林法》第二十条“…森林公安机关…在国务院林业主管部门授权的范围内代行…行政处罚权”的这样一条看似加强了国务院林业主管部门对森林公安机关的领导，反而暴露了国务院林业主管部门对能否驾驭森林公安机关这支执法力量的不自信，因而要对森林公安机关的执法行为进行约束的规定。其实束缚的是国务院林业主管部门自己的手脚，影响的是森林公安机关对国务院林业主管部门职能的发挥。也正因为这样的束缚和影响，森林公安机关目前的越权执法现状，很值得忧思：毕竟这种状况不会维持长久的，随着法律的普及，民众法律意识的提高和国家法治建设的要求，总有一天这种做法要进行彻底的改变。这就需要把现实中森林公安机关行使的林业行政处罚权以法律规定的形式固定下来，使它成为森林公安机关的警察行政处罚权。 我国公安机关行使的警察权极为广泛，包括社会生活的各个方面。以警察行政职权而论，包括以下权力：1.治安管理权，即维护社会治安秩序，进行治安管理的职权。治安管理权通常由公安机关的治安管理部门行使。2.道路交通管理权，即维护交通安全和交通秩序，处理交通事故的职权。道路交通管理包括对车辆的管理、对道路的管理、对加强人员的管理、对乘客和行人的管理等。道路交通管理权通常由公安交通管理部门行使。3.消防监督权，即为保护公共财产和公民生命、财产的安全，依法进行火灾预防、补救以及对防火安全进行检察、督促、审查、鉴定、检验的职权。消防监督权通常由消防管理部门行使。4.户政管理权，即对本辖区内居住的全部人口进行登记造册，实施经常性管理的职权。户政管理权通常由户政管理部门行使。5.出入境管理权，即对本国公民的出、入境和外国人的出、入境以及居留进行审查、批准、监督的职权。出入境管理权通常由出入境管理部门负责。上述警察行政职权涉及广泛的社会生活领域，警察行政管理的范围是十分宽泛的。随着社会经济建设的发展，随着人们物质文化的丰富，随着国家综合国力的提高，有着地球的肺之称的森林的存在与否即生态安全问题，将引起全社会日益的重视。生态环境管理权，既对本辖区森林生态环境的安全进行维护管理的职权，将会被列入警察权的范围。生态环境管理权应该由森林公安机关（或者其他名称）行使。 基于上述相同理由，《国家林业局关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》第三项的规定“森林公安机关查处本决定第一项规定的行政处罚案件，必须持有国家林业局统一核发的林业行政执法证件。”也属多此一举。既然冠以“林”字头的森林公安机关的天职是保护森林及野生动植物资源，保护生态安全，那么查处林业行政处罚案件就是其本职所在。森林公安机关人民警察在查处林业行政处罚案件时，只要出示与其身份相适应的人民警察警官证，那么该警官证就应该同交警（公安交通管理部门的警察）在维护交通安全和交通秩序、处理交通事故时出示与其身份相适应的人民警察警官证就可行使其职权一样，就应该有权行使林业行政执法证件上所列的相应的职权，无须再出示“国家林业局统一核发的林业行政执法证件”。