生态环境资源保护地役权探究*
Research on the Conservation Easements
曹树青 **（安徽省社会科学院法学所 合肥 2320053）
[内容摘要] 本文从定义生态环境保护地役权的概念入手，着重分析了生态环境保护地役权的特点、种类、实践中存在形式以及生态环境保护地役权的存在价值。研究了美国环境保护地役权—土地信托制度的法律背景、运作机制以及对美国环境资源保护的重要作用。
[关键词] 生态 环境 资源 生态环境保护地役权 土地信托
[Abstract] This paper begins with the analysis of the conception of conservation easements; make a point of the peculiarity of conservation easements, the existing forms in practice and the existing value of conservation easements. The legal backgrounds, the operating institution and the important function to environment protection of conservation easement of USA are also researched in the paper.
[Key words] Ecology, Environment, Resource, Conservation Easement, land trusts.
生态环境资保护地役权的概念 地役权是指土地上的权利人，为自己使用土地的方便和土地利用价值的提高，经约定而获得利用他人土地的一种限定物权。它是一种以他人土地供自己土地便宜之用的物权。在英美法系里，地役权(Easement)是指使用他人土地或限制他人使用土地的一种有限的权利。在地役权关系中，恒以存在两块土地为前提，享有地役权的土地为需役地，供人利用的土地为供役地。所谓生态环境资源保护地役权（Conservation Easement）是指作为人类受托人的政府或环保组织，为了生态环境资源保护之目的，经约定利用某人土地的一种限定物权。该项地役权关系中，供役地为某人（单位、集体或国家）所有的土地、或其使用的农地或基地。在我国公有制土地所有制国家里，土地所有权人只有国家和集体，而国家是抽象的，很少体现在具体的法律关系中，供役地的权利人更多地表现为土地利用人即基地使用人和农地使用权人为主且为常态。 从权利主体看，在地役权关系中，在需役地上得设定地役权的人，只要是土地的实际利用人即可，包括土地所有人、地上权人、永佃权人、典权人或土地承租人；而在供役地上，得以设定地役权的人限于土地的所有人。但在我国公有制体制下，不限于土地所有人，重在土地实际利用人，如基地使用人或农地使用人。而在环境资源保护地役权关系中，需役地上设定地役权的人是生活在供役地周围的特定人或全体不特定的人群乃至人类，具体表现为其受托人政府或非盈利性环境保护组织，也有表现为具体的人，如采光地役权、眺望地役权等。而在供役地上设定权利的人为供役地的所有权人，在我国土地公有制体制下，表现为集体或具体地的使用人或利用人，如宅基地使用人，农田的承包人，自留山，自留地的承包人（利用人）等。 从权利客体看，地役权是存在于他人土地上的不动产物权。地役权的标的以土地为限，环境资源保护地役权也以土地为限，如土地开发限制、农地上的农药使用限制。地役权以相邻的两块土地存在为前提，可以邻近亦可相隔较远。环保地役权的供役地就是指具有一定环保价值的某块土地，环保地役权的需役地较为特殊，是与该土地有生态联系的所有的特定的或不特定土地，环保需役地的权利人是生活在该环境中的某特定人或不特定的所有人乃至整个人类，环保地役权的供役地是“他人的土地”，相对于需役地权利人来说，其为具有一定环保价值的具体的某特定人（集体或组织）所有或使用的土地、农地或基地。 从权利内容看，地役权是以为需役地的利用方便或提高需役地的利用价值，而利用供役地为内容，地役权内容是以需役地和供役地关系存在为前提，且指为需役地上利益为目的，而非需役地上的主体的利益为目的，环保地役权也是以生态环境资源保护为目的，而非以某个或某类具体人的利益为目的，其目的表现为提高生态的效益、保护环境和资源。地役权的具体内容纷繁复杂，均由双方当事人基于契约法律行为予以约定，而非基于法律的明文规定，但不得违反强制性规定和公序良俗，环境保护地役权的具体内容也是由土地所有权人与政府机构或非盈利性的环境保护组织通过签订合同具体约定，主要内容有：首先是供役地所有人的权利和义务，土地所有权人在合同约定的期限里放弃该项土地的发展权，即负有不得开发或不得使他人开发该项土地的义务；农民在自己的农田里负有不使用农药、化学肥料等的约定义务；合同一方在一定的地空域内不得建造障碍物的义务等；但同时供役地权利人享有一定的税收减免的权利，获得一定的经济补偿的权利等。其次是需役地权利人的权利和义务，作为受托人的政府和非盈利性的环境保护组织，拥有该项财产的执行权以防止将来任何时候、任何人开发该项土地；拥有强制性法定义务以监督和执行信托的各项条款。这种地役权的取得可有偿也可无偿，均由当事人协商确定，在美国环境保护地役权的土地信托中，土地所有权人无偿地将该项土地的发展权（开发权）赠送给政府机构或非盈利性地环境保护组织托管，自己获得一定税收减免（包括财产税减免和遗产税减免）；而对于那些收入底下的土地所有权人则可以通过有偿转让的形式将其发展权出卖给非盈利性组织，其取得收入一般低于市场价收入，其差额部分相当于所得税减免。 从权利的性质而言，地役权是一种不动产上的限定物权，它只能存在于不动产的土地之上，它是为了需役地利用的便宜而利用供役地的权利，因此，供役地上的权利人对供役地的利用总是受到某种程度的限制，也即地役权是以限制供役地上所有权和利用权权利为内容的限定物权，生态环境资源保护地役权则是通过约定以限制供役地上所有权和利用权的权能以保护生态环境和资源为内容的限定物权。 生态环境资源保护地役权的分类 依据不同的标准可以将地役权进行不同的分类：按地役权内容分为田野地役权与街市地役权；以实现方式分有积极地役权与消极地役权；以地役权权利行使或内容实现的时间分有继续性地役权和非继续性地役权；此外还有表见地役权与非表见地役权。生态环境资源保护地役权的主要分类： 1、按内容可以分为生态保护地役权、环境保护地役权以及资源保护地役权。生态保护地役权是以维持生态系统平衡为主要内容而设置的地役权，如荒山造林、经济林开发合同中约定不得引进某种对当地生态平衡构成威胁的物种（包括植物物种和动物物种）；环境保护地役权是以保护环境防治污染为目的而设置的地役权，如美国联邦、州环境保护局或农业部与农民签订合同，约定农民在耕作过程中不得使用农药或化学肥料地减少面源污染以保护环境，这种地役权属于环境保护地役权，同时，还有其他环境地役权，如采光地役权，眺望地役权等，均为保护生活环境而设置的地役权。资源保护地役权是以保护自然资源为目的而设置的地役权，如美国的土地信托制度，就是国家为保护土地而购置土地所有权人的发展权；如我国的“封山育林”政策，国家对国有或集体的山林进行保护，集体所有人依据合同在一定的期限里不得任意砍伐，而国家给予一定的补偿等。 2、按环保地役权实现方式可分为积极环保地役权和消极环保地役权，前者是指地役权人为生态环境资源保护的目的，可在供役地上为一定的积极行为的地役权，如：为保护野生动物在私人或集体土地上建立野生动物栖息设施；为防治水污染而在他人土地上建立污水排放管道，此时供役地人有容忍义务；后者是指供役地所有人或农地所有权人为生态环境资源保护目的不得为一定行为为内容的地役权，又称不作为环境资源保护地役权。这种不作为环保地役权是环保地役权的主要部分，大多数环境地役权以该形式存在，如前述的美国土地信托制度，表现为放弃发展权的开发不作为行为，农药化肥的不利用行为；类似还有不得建设高楼以妨碍眺望、采光的环保地役权等。 生态环境保护地役权的存在形式 地役权制度为大陆法系和英美法系国家所共认的一种独立的用益物权制度，而我国的现行法中没有。由于我国是土地公有制国家，地役权主体不仅为土地所有权人，更多地表现为土地利用人，如基地使用人和农地使用人，由于生态环境保护地役权的地役权主体是一定环境中的特定人或不特定的人群乃至人类，表现为受托人政府机构和非盈利性的环保组织。供役地主体主要是国有土地所有人、集体土地所有人、农地使用人和基地使用人等，不存在私人土地所有人，生态环保地役权在生态环境保护中存在的形式多种多样，主要有： 1、土地信托制度：供役地所有权人将土地的发展权让渡给受托人—政府或非盈利性环保组织，从而获得税收减免或一定的补偿的权利，承担一定期限里（甚至永久）不得开发或不得允许他人开发该项土地的义务。 2、眺望或采光地役权：地役权人和供役地权人签订合同，供役地权人在一定期限内，在一定空域范围内不得构建高层建筑或其他障碍物或种植高大树木，以实现地役权人的眺望或采光利益。还有如中国农村习俗：建筑房屋时不得将烟囱对准邻居的正门以防止烟尘污染等。 3、房屋买卖合同中有关商品房屋用途的约定条款，如：“小区内所有住房仅供生活住房用途，不得作娱乐或餐饮用途。”以防止噪音污染或空气污染等。 4、政府或非盈利性环保机构以保护环境、减少面源污染为目的与农民签订合同约定：农民在耕作过程中禁止使用或限量使用农药或化肥，同时获得政府一定数量的农业补贴。此时，农民让渡的也是一种发展权即农业发展权。 5、政府在农民签订农田承包合同、自留山自留地承包合同时，双方明确约定：为保护野生动物，农民对危害其庄稼的国家保护的野生动物不得猎杀，承担一定的容忍义务，并有获得一定政府补偿的权利；为保护环境，维持水土，防止沙尘暴，对自留山的林木，无论是野生还是自己种植的，都要进行计划开采，不得任意采伐。 6、居民小区内居民相互约定：房屋装饰施工必须限制在上午和下午的上班期间，在早晨、中午和晚上的休息时间不得进行有碍邻里生活休息的装饰施工。 7、国家间双边或多边条约约定：一国对本国的自然资源拥有永久主权，但一国在利用本国 资源时不得对相邻国的环境造成危害。 生态环境保护地役权的存在价值 我国地役权的存在价值基于现行相邻权不能涵盖并取代地役权。相邻权和地役权在本质上均是为自己不动产的便宜而使用他人所有或使用的不动产或对他人所有或使用的不动产的特定使用方式予以限制的权利。但地役权具有很多相邻权不能涵盖的内容：相邻权不是一种独立民事权利和物权类型，本质上属于所有权范畴，而地役权是在他人土地上依法登记设立的具有对抗效力的独立的用益物权；相邻权是基于法律直接规定的法定取得，而地役权是基于权利人意思表示一致的契约而设定的具体权利义务，是约定所得；相邻权是基于法律规定对不动产的利用的最低限度的调节，而地役权则逾越相邻关系的法定限度而约定权利义务关系，其对不动产的限制或扩张的程度较大。可见，地役权制度的价值，是不满足于相邻权法定的不动产内容的限制或扩张，是对不动产最大限度的利用调节。而生态环境保护地役权的存在价值则不是直接对不动产最大限度的利用调节，而是在最大可能的范围内维持生态平衡、保护环境和保护资源，为此目的，以契约对相邻的或相关的土地所有权或利用权以限制或扩张。当然，这里维持生态平衡、保护环境和资源是从人类或人群的整体的综合的利益角度，从人类生存需要角度更好地利用整个地球或某个地区的土地为目的。这和地役权的目的即最大限度地利用不动产的终极目的是一致的。生态环境保护地役权产生缘由于：生态环境资源的公共物品性质和生态环境资源的私有、共有或集体所有制之间的矛盾；也即代表生态系统全体性的公民共同的公共生活领域与土地所有权以及众多大地主的自由处分之间产生的矛盾，作为生态学上一体化的空间，由于行政区域或由于各自的土地所有权而分割开业，因所有权人有自由处分的原因而导致了生态环境资源保护上的困难。①生态环境资源保护地役权就是这种矛盾交融的折衷物，即根据生态学上一体化的空间作为人类生存和发展的环境空间对土地资源、环境和生态的要求，在土地资源所有人以及利用人自由处分权上所设置的负担或制约。通过这种约定的地役权在确保土地所有人或农地利用人充分所有和利用土地的情况下，最大限度地维持生态平衡，保护环境和资源。 美国生态环境保护地役权研究 环境保护的目的和土地信托的结果对社会的影响不言而喻，那么私人土地主以什么样的动机和积极性将自己拥有的高价值的发展权让渡给公共的或非盈利性的受托人呢？原因在于：其一是经济利益；其二是对生态环境保护的强烈爱好和责任感。 经济利益表现为现金支付和税收利益。一些土地所有人为了支持土地资源和环境保护，热衷于将土地维持在非开发的原始状态，但是这种保护未开发的土地行为不是无需投入的纸上谈兵，它面临着双重压力：其一是与保持该项土地相联系的机会成本；其二是保持该项土地的维持成本。与土地保护相联系的机会成本，主要包括放弃发展所失去的价值，例如，一块濒临Tahoe湖的面积有30英亩之大的原始森林和草地附近有个小木层，该木层的主人艾玛真正地热爱这片未开发的原始森林和草地，视其为人间天堂。但此时一位开发商想在这里建立一个度假村和高尔夫球场，这无疑将破坏该处原始森林和草地，这使得木屋主人艾玛因面临两难选择而踌躇不安；设想该湖和周边的原始森林和草地价值五十万美元，但是如果开发成度假胜地，它的价值将超过其十倍以上，即开发商给予其五佰万美元以上的高价，艾玛此时如何是办？她将考虑其将来的非常年头，如生老病灾的；会考虑到其将来的收入可能降低和失业并且要为其将来的子孙后代考虑生计。她可能担心，如果她即使是现在不将其出卖，她不能保证她的继承者--孩子不会推翻她的决定而将其开发权出售，更有甚者，她的继承者自己就会开发这块土地，这些问题和事实使土地所有权人艾玛在强烈的经济发展诱惑下会举棋不定，从而最终使其为保持土地为未开发状态付出高昂机会成本。除了该项机会成本之外，维持该土地为未开发状态，需要付出高昂的维持成本，该项维持成本主要包括排除非法入侵者非法入侵该土地所花去的成本和支付的财产税。非法入侵的排除成本主要有在土地四周设置障碍的成本、土地看护成本以及入侵土地的诉讼成本等。另外是土地所有权人支付的财产税，在美国的大多数州，对土地最高价值的土地利用行为征税，即艾玛的这块湖滨土地即使不开发，政府也要将它作为度假胜地高额营利行为来征税，即土地利用的最高价值行为征税。类似地，在美国联邦继承法里，当艾玛去世时，她的财产将作为遗产由其儿子继承，联邦政府将对她的这块未开发的土地按照公平的市场价格征税，而不是按现存的未开发状态土地价值征收遗产税。这样该项遗产账单将是一笔很大的开支，以致于该不动产本身都难以清偿，除非卖掉该项土地，这无疑违背艾玛一生所追求的初衷。如此看来，明显地是美国州政府的财产税和联邦遗产税都是鼓励了土地开发，阻碍了土地所有人保护土地未开发状态的积极性。 对上述困境的破解美国选择了生态环境资源保护地役权—土地信托制度。环境资源保护地役权—土地信托既可以减轻土地所有权人所面临的巨大的机会成本，又可以减少维持土地未开发状态的维持成本。这种减少的成本对土地所有人来说就是一种利益，如果这种利益足够大，土地主就有实质性动机出售或赠予其发展权给授权的机构或私人的非营利性组织。对一个热衷于维持土地为未开发状态的土地主来说，这种环境资源保护地役权—土地信托制度所带来的利益至少可以使上述的阻碍作用最小化。 环境资源保护地役权可以通过使土地从这种事实上没有开发的开发权那里获取利益的方式减少土地保护的机会成本，承担高税负的土地主可以通过将保护性地役权赠送给土地信托商的方式获得可观的税收减免，对捐赠“重要的自然栖息地”如公共地、风景地以及森林地给土地信托人的土地所有人，联邦所得税法对其应税所得给予了宽厚的税收减免，土地所有人一年内的该项减免可以抵消他们调整后的总收入的30%，这种捐赠可以延长至六年。而那些只有低收入的人就不能够享有该项税收减免优惠，这样也就没有捐赠其开发权的积极性了。然而，他们可以将这些开发权利出售给那些私人的非盈利性组织，例如“自然保护组织”，该组织将此项权利捐赠给一个授权的州管理机构，当然这种出售所得额应当征税。由于私人的非盈利性的组织没有足够的奖金每年去购买非常多的环境资源保护地役权，大多数土地保护地役权交易被当作“廉价出售”，即部分变卖，部分捐赠，土地主以低于市场价出售他们的开发权给土地信托人，销售价和市场价之间的差价就形成了一个可以享受税收减免的慈善捐赠，通过这种获取可观的所得税减免而捐赠开发权或通过变卖发展权以获取现金的方式，土地主可以不通过实际开发而实现部分的开发权价值。 一旦建立了上述土地信托，土地信托就可以通过降低财产税和联邦遗产税数额来减少土地主未开发土地的维持成本，如前所述，这项税一向是根据土地的最高利用价值征纳的，这样，未开发土地将视同已开发土地来向土地所有人征税，这样高额税收对未开发土地的保护形成一种强烈的阻碍作用，然而，这种阻碍作用可以被土地信托机制所破解。因为所有权人不再拥有该项土地的开发权利，联邦和州的税收法不会根据其发展潜力来衡量该土地的价值，该土地的最高用途就被限制在目前的未开发或部分开发状态，这将为土地主节约数量可观的成本。例如，正是由于这项阻止开发的资源保护地役权—土地信托制，使一块未开发的土地税收从十万美元降至一万美元，以这种百分之十的税负，土地主在三十年里可以节约成本超过27万美元之多。而且，依据土地的位置和保护性地役权的条款，在土地主死后，他的遗产将得到免除其遗产税最高达40%的优惠，对一个愿意维持其土地为未开发状态的土地所有人来说，这种税收减免实质上也就是削减了土地保护的总成本，至少，通过这种税法他们减轻来自土地发展的强烈诱惑和刺激。 美国在过去的几十年里，生态环境保护地役权—土地信托制度的实践得到了稳步发展，在1950年至1994年间，美国土地信托的数量从50家增至1100家，到二十世纪九十年代中叶时，他们保护了近400万英亩的未开发土地，比美国的康尼狄克州的面积还要大，为环境保护而运用土地信托制度在过去的几十年里已经成为了环境保护的普遍机制，在美国预期由信托方式保护的未开发土地面积，在今后会成倍增加。 环境保护地役权之所以成为一项环保重要制度，缘于其比传统的环境保护具有实质性的优势：环境保护地役权没有对现存的财产权强加非自愿的管理负担，替代它的是，环境保护地役权和土地信托产生了一种“保护性财产权”，信托人拥有阻止开发的权利和义务，从而成为一个类似于阻止破坏湿地和保护濒危物种的组织，但同时，它又没有对任何其他人赋予财产权，没有赋予财产权是由于环保地役权—土地信托是通过合同自愿建立的，它将自己的开发权转让给了作为受托商的土地所有者，自己保留了传统的私人财产权。 （联系方式：合肥市美菱大道131号省社会科学院法学所 曹树青 邮编230053 电话 013856057121， 0551-3438305 办， Email:shuqingcao@sina.com' TARGET=_blank 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