论基层环境执法的障碍及对策

内容提要 环境执法是我国环境保护的重要组成部分，它关系到公民的环境权益能否顺利实现，关系到环境保护的基本国策能否落到实处。在我国，环境执法的大部分工作都是由基层环保部门完成，但基层的执法现状不能不令人担忧。本文将对基层环境执法难的障碍进行分析，并力图找到排除障碍的相应对策，以供大家参考。

关键词 基层环境执法 障碍 对策

正文

（一）基层环境执法难的现状及障碍分析

2008年离我们越来越近，绿色奥运的呼声也日渐增强，为了将北京建成世界一流的绿色之都，我国已全面启动9个绿化项目。这样的环保行动看上去的确让人心潮澎湃，然而相比之下，普通的环保工作尤其是基层的环保工作似乎从来就没有得到如此般的“宠爱”。看看现阶段我国基层环境执法现状就会一目了然：企业顶风违法排污、宁交排污费也不愿治理污染、暴力抗法等事件层出不穷，大家对此好像也司空见惯了。今年年初席卷全国的“环评风暴”过后，３０个叫停的电力项目虽已全部整改，从表面上看似乎环保部门夺取了胜利的大旗，然而，知悉中国环境执法现状内情的人都知道，这场风暴恰恰将我国基层环境执法的诸多问题暴露的一览无遗。 究竟是什么导致了我国基层环境执法难的现状？经过分析，笔者以为主要存在以下五大障碍： 一 体制障碍。顺畅的管理体制是环境执法得以顺利进行的关键。我国《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”根据此条规定，地方各级人民政府理所当然可以对本地区的环保工作进行统筹与管理，这其中就包括对本地区环境执法部门的工作进行指导和调控。纵然，这种管理体制就为实际中的环境执法工作埋下隐患。正如前段所述，多数地方政府在观念上仍持错误的发展观，当经济利益与环境利益发生冲突时，它们必然会对环保工作进行种种不合理的干预，形成强势的“地方保护主义”之风。对于违法排污的企业，许多地方政府官员不但不对其进行有效管制，反而予以纵容，在企业和环境执法人员发生冲突的时候，他们甚至还替企业“说情”，为其开脱罪责。由于我国９９％的环境执法人员的“位子”均受到地方政府的制约，故，为了保住自己的饭碗儿，执法人员只能看地方领导的脸色行事，面对上级环保部门的检查，他们在很多时候也都是报喜不报忧，敷衍了事。在今年6月2日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，环保总局副局长汪纪戎严肃批评了地方保护主义对环境执法工作的影响，并指出在2004年的专项行动中，一共清理了208件基层政府制定的一些地方保护的“土政策”，其中有的是降低环保门槛招商引资的，有些是设立企业安静日、重点保护企业等为日常的环境监管设障。 综上可见，我国地方环保部门几乎处于形同虚设的状态。试想，在没有任何独立地位的情况下，它们怎么能够完成自己的使命、保护好当地的环境呢？ 二 观念障碍。思想指导行动，是否树立合理的环保观念在很大程度上影响着环境执法能否顺利进行以及进行的广度与深度。基层环境执法涉及的对象包括：地方政府、地方环保部门、企业和公众。可以说，除了地方环保部门因为受工作性质的制约，将本地区的环境保护视为己任外（这其中也不排除一些行政不作为或违法作为的情况），其余三者由于种种原因，致使环境保护的观念比较淡薄。具体地讲，长久以来，对地方政府的政绩考核均以经济发展作为衡量指标，因此，只要一个地区GDP呈稳步上升趋势，该政府就是优秀的政府。这种单一的考量指标将政府工作的重心几乎全部导向“抓经济、管企业”，而不是对公共事务的管理。这样一来，当地政府会不顾一切发展地方经济，当然包括牺牲环境在内。据报道，广东省138个开发区、工业园，仅有18%开展了区域环境影响评价，还有很多开发区以免收排污费、免环保审批等作为招商引资的优惠条件。同时，为了保证当地居民能安稳生活、充分就业，在面对一些污染较重但又直接关系国计民生的企业时，当地政府也往往睁一只眼、闭一只眼；对于企业来说，它们始终将“逐利”视为第一要务，因此，为了降低成本以赚取高额利润，它们多数不会主动购置排污设备，不会顾及自己的排污行为究竟会对环境造成怎样的影响，不会积极主动配合环保部门的工作，有些过激者甚至敢以暴力抗法 ；对于公众来说，其维权意识与国外公民比相差甚远，再加上他们对环境污染的危害缺乏深刻地认识，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，他们大都不会“多管闲事”、能忍则忍。退一步说，就算他们真正受到排污企业的威胁时，很多人也不知道如何用法律的手段保护自己的合法权益，通常只是向环保部门以投诉的方式求得解决。 三 法制障碍。规范、严格、完备的法律是法律实施的必要前提。然而，我国的环境保护法律法规经过短短几十年的发展，虽然已有相当的基础和规模，但在很大程度上还是不能适应环境保护的需要。比较突出的问题在于：法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，这均给环境执法工作带来很大不便，许多时候造成虽有法律却不能执行的尴尬局面。仅针对基层环保执法部门来说，我国现有法律法规赋予它们的职权只有很小的一部分，这对基层环保工作的展开是十分不利的。面对各种环境违法行为，基层环境执法部门所拥有的只有现场检查权、责令改正权和一定限度的行政处罚权。然而就连这仅有的几项权力，在实际中也并没有充分发挥其应有的作用，具体表现在：首先，关于现场检查权的规定不规范、不完善。在我国所有环境法律法规中，涉及现场检查权的仅《环境保护法》第14条，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密。”很明显，该条并未规定基层环保部门应该如何行使现场检查权，包括现场检查的程序、内容、方法及手段等问题，同时对于检查机关未保守企业技术秘密和业务秘密的情况下，对企业造成的损失应付怎样的责任也未作规定；其次，关于责令改正权的规定没有相应的法律保障手段，即当污染企业不按照环保部门的要求进行改正时，环保部门应当如何处理，我国法律全然没有规定；再次，关于行政处罚权的规定范围窄、力度小。就基层区县的环境执法部门来说仅有1000元的罚款权限，这对污染企业简直微不足道，根本起不到罚款的目的。同时，对于行政处罚决定，只有在相对人超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门才可申请人民法院强制执行 。可想而知，对于一个严重超标的排污企业来说，如果在60天以后才可对其施以强制措施，已无任何意义可言，因为到那时只能导致两种恶果：要么违法者人去楼空逃脱法律制裁，要么因违法者的持续排污行为致使环境受到更大程度的破坏。面对这种情况，没有任何强制执行权的环保部门只能望洋兴叹！ 四 机制障碍。如果说管理体制是对环境执法以宏观上的掌控，那么各种“机制”就是从具体细节上给环境执法以保障。然而，现阶段我国环境执法（包括基层环境执法）恰巧缺乏这样的机制。具体表现在：①监督机制的欠缺。按监督的时间划分，可以分为事前监督、事中监督和事后监督。在我国，对环境污染多半侧重于事后监督，然而现在看来纯粹的事后监督对环境并不能起到有效的保护作用。许多环境违法问题都是决策不当造成的，故加强事前防范是极为重要的；就监督的主体看，应当包括环保部门的监督、社会公众的监督以及新闻媒体的监督。然而在实际环境执法中，社会公众和新闻媒体的监督作用并没有真正体现出来。②部门联动机制的欠缺。在基层环境执法中，环境保护长期以来被认为是环保部门一家的事情，因此这种环保“单打独斗”的问题一直没能得到解决。③奖励机制的欠缺。环境执法虽然普遍存在困难的局面，但也不乏有那种积极配合环保部门的企业，它们能诚实的提供企业的污染数据，也能按照环保部门的要求，自觉遵守“三同时”制度的规定。然而，面对这些花高“代价”守法的企业，环保部门或其他权利主体并没有对其采取特殊的政策予以奖励，这样，企业环保的积极性很容易受到挫伤。当过高的守法成本导致它们在市场上的竞争力下降时，它们很可能会动摇环保的选择。 五 能力障碍。从总体上讲我国环境执法能力不强，此情况在基层尤为突出，这不仅损害了环保部门的执法形象，而且还在很大程度上放纵了环境违法行为。具体表现在：①技术装备差；②监控手段落后；③执法人员少而且素质参差不齐；④执法经费难以保障等。据记者了解，全国共有4万多名环境执法人员、3000多个环境执法机构，平均每个执法机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家“三产”企业、几万个建筑工地，还要承担每年6万多件的污染事故与纠纷调查处理工作。现在全国还有300多个县没有环境执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆和取证设备。 更恶劣的是，由于大部分地方政府不太重视环保工作，使得环境执法人员的工资待遇和办公条件远远差于其他部门。有些基层环保局甚至连职工的工资都发不齐，更不要说执法经费了。

（二）解决基层环境执法难的相应对策

鉴于上述分析我们可以看出，要想彻底扭转基层环境执法难的现状并非一件容易的事情，因为阻力实在太大了。但不论怎样，我们还是得想尽一切可行的办法来排除障碍，最大程度的确保基层环保工作的顺利进行。 如前所述，“体制障碍”是基层环境执法的“老大难”，因此很多专家、学者甚至环保局的工作人员普遍认为，只有改变我国现行环境管理体制才能从根本上解决基层环境执法难的问题。也就是说基层环保部门只有获得比较大的独立自主权之后，才敢于排除地方政府的干扰，从而严格执行法律。于是他们当中的一些人提出，我国的环境管理体制应该采用“垂直管理模式”，即参照海关系统的运行模式，制订全国环保系统的组织条例，按级落实责任，将环境建设与环境执法分开，把环境建设任务交给地方各级政府，环保部门则专心履行执法职能，依法查处各类环境违法行为。 这样就使得基层环保部门在人、财、物上都彻底独立于地方政府的管制。对于此种观点，笔者持保留意见。“垂直管理”近些年来似乎被人们当作一个法宝屡试不爽，税务部门垂直管理了，工商部门垂直管理了，国土资源部门也垂直管理了，这之后还有许多部门期待着有一天也能实行垂直管理。难道只有实行垂直管理才能解决问题吗？实现垂直管理后真的能够保证所有的问题迎刃而解吗？答案当然是否定的，如果“垂直管理”能够解决所有问题，那么每一个部门都能形成自上而下的垂直管理模式，到那时地方政府只剩一张空壳，因而也就没有存在的必要了。在笔者看来，“垂直管理”虽然有益于行政执法权的顺利进行，但它并非灵丹妙药。所以，在我国环境管理体制保持原状的模式下，我们应该力求找到解决问题的其他途径。笔者以为，至少应该包括以下几个方面： 第一，改变地方政府的政绩考核标准，实行严格的首长负责机制。地方政府之所以不惜牺牲环境利益发展本地经济，基层环境执法之所以受到地方保护主义的严重干扰，有一直接原因就是我国长期实行单一的GDP政绩考核标准。然而这种单一的考核模式已不能完全适应时代的发展。随着入世进程的不断加快，我国提出了“绿色GDP”的概念，许宪春博士认为，“绿色GDP是对GDP的一个补充和完善。GDP有其局限性，它只反映了经济发展，却没有反映出经济发展对资源环境的影响，容易过高地估计经济规模和经济增长，给人一种扭曲的经济图像。”因此，地方政府的政绩考核标准也应做相应的调整，即考核除包括经济增长指标外，还应包括资源指标、生态环境建设指标和社会事业发展指标等。同时，有必要实行严格的环境保护责任制，把保护、改善环境的责任交给地方政府，并且切切实实落实到个人头上。“上海市环境保护条例（修订草案）”第十条的内容就是关于“政府职责和行政首长负责制”，它这样规定“市和区、县人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。每届政府应当根据环境保护规划，制定任期内的环境保护目标和年度实施计划，并保证一定的财政资金投入环境保护工作。市和区、县人民政府应当每年向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境保护工作进度以及任期内的环境保护目标实现情况。乡镇人民政府和街道办事处根据所在区、县人民政府的要求，负责本行政区域内的环境保护工作。本市对环境保护实行行政首长负责制，将环境保护工作纳入行政首长政绩考核范围。”相信这种严格的首长负责机制实施以后，基层环保部门的执法状况会有所改观。 第二，完善相关法律法规，在加大违法处罚力度的同时赋予基层环保部门一定的强制执行权。根据环境法“损害环境者付费”这一基本原则，那些对环境造成不利影响和危害者，应当支付由其活动所形成的环境损害费用或者治理其造成的环境污染与破坏。 因此，排污企业应当为自己的排污行为买单。然而我国现有法律法规对违法排污的处罚力度远远不够，使企业尝到低成本违法的甜头。正因为如此，我国现有环境法律法规经常被人们称作“软法”，为此，法律应作以下相应调整：首先，加大对违法行为的处罚力度。根据我国法律规定，对破坏环境的行为最高处罚只不过20万元，这对于那种每天盈利上亿元的大企业来说根本无济于事。因此笔者建议重新修订法律中关于处罚数额的规定。“上海市环境保护条例（修订草案）”虽已大幅度提高了破坏环境的处罚标准，从原来的最高处罚额度20万元上升到50万元。但笔者看来，最高50万元的处罚数额是否合理仍有待进一步论证。同时，因为不同的企业有不同的经济效益，不同的企业对环境造成不同程度的损害，故在确定赔偿数额时应当将这些因素均考虑在内，可以选择按比例设定相应的处罚数额。总之无论采取何种处罚方式，有一个最基本的前提就是要使处罚的数额高于或者至少等于企业守法付出的成本。同时还应当借鉴国外尽快实行“以天计罚”。这些是现阶段解决企业“违法成本低、守法成本高”的唯一选择；其次，我国法律应当赋予基层环保部门一定的强制执行权，比如另其享有对环境违法采取查封、扣押、没收以及命令排污企业限期治理、停产治理等强制措施的权力，从而保证执法人员能立即制止违法行为的继续。此处我们可以借鉴国外的相关规定。例如，在菲律宾，控制污染的部门有权公布单方面的命令，停止和关闭有违反环境标准行为的企业的设施。 第三，基层环保执法部门应当加强自身建设，努力提高执法能力。一方面，执法人员必须不断提高自身素质，包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力。这要求执法人员做到两个“务必”，即务必认真领会法律精神，把各项规定具体化为日常管理中可具体操作的规范；务必顶得住上级的压力，不看领导脸色行事，严格依法办事。另一方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的投入，确保其拥有先进的设备和仪器。只有加大执法装备建设，才能提高环境执法的效率和能力。 第四，加强相关机制建设，为基层环境执法提供多方面的保障。①加强部门联动机制建设。因为环境问题的处理往往牵扯到其他部门的管辖范围，故基层环保部门应力求各相关政府的支持以及其他职能部门的配合。同时，这种联动机制不仅应当注重“点”的联动，更应注意“面”的联动。②加强执法监督机制建设。对于当地政府，应当对其下属的环保部门的执法工作情况进行有效监督；对于环保部门，应当加强对排污单位的日常监督检查，可以建立相应的监管档案；对于公众，应努力提高环保意识尽到“主人翁”的职责，敢于同破坏、污染环境的行为作斗争。③加强奖惩机制建设。基层环保部门可以通过电视媒体或者海报宣传等方式对典型案例予以曝光，发挥其警示和震慑作用。同时，对于环保工作完成较好的企业应当给予充分肯定以及一定的鼓励与奖励，使企业保持继续减排的积极性。 当然，除了拥有刚性的环境法律法规、强力的执法机构和有效的执法手段外，我们还可以借鉴国外环境执法的先进经验，创造一些富有特色的执法措施。比如，在日本：①重视“行政指导”的作用，日本环境法执行中的一个特点是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”；②重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用。 综上可见，基层的环境执法是一项系统而复杂的工程，我们必须对地方政府、基层环保部门、企业和社会公众给予合理的角色定位，以充分发挥四者之间的互动互制关系。 结语 迎接奥运的大规模环保运动虽然轰轰烈烈，自上而下式的“环评风暴”虽然也能发挥一定的威慑作用，但中国的大多数环境保护工作说到底还是要靠基层环境执法者来完成。基层可以载舟亦可覆舟，这个道理谁都明白。然而，通过上文分析可以看出，我国基层的环保工作还有很长的路要走，并非一朝一夕就能完成。面对基层环境执法难的现状，我们在找到存在的问题和相应的对策之后，剩下的就是切切实实的行动了。当然，行动需要社会各个方面的共同努力，只有这样，才能从根本上排除基层环境执法的种种障碍，才能使基层环境执法现状得以全面改观！

主要参考文献 相关法条 《中华人民共和国环境保护法》 《中华人民共和国行政处罚法》 《关于环保部门就环境行政处罚决定申请人民法院强制执行的期限有关问题的答复》 《上海市环境保护条例（修订草案）》 相关书目及论文 王灿发著《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版 蔡守秋著《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》 朱明德著《环境执法不力的经济学思考》 陈世杰著《环境执法薄弱的成因及对策》 刘毅著《环境执法 为何困难重重》 周红著《环境执法问题的思考》 偶正涛 蔡玉高著《“环评风暴”凸显基层环境执法软肋》 作者 曹文婷 中国政法大学环境法专业一年级研究生 邮箱caowenting93@163.com