论环境执法的规范化
王世进(江西理工大学 江西赣州 341000)
【内容提要】环境执法是我国环境法制建设的一个重要组成部分。本文分析了当前我国环境执法规范化的必要性和紧迫性,从平等性、公正性、合理性、可接受性和效益性五个方面阐述了环境执法规范化的基本内涵,并提出了环境执法规范化的主要内容和应对策略,以期为政府制定相关环境执法政策、措施提供科学的决策依据和建议。
【关键词】环境执法 规范化 内涵 对策
一、环境执法规范化的必要性和紧迫性
全面推进依法行政,是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要组成部分,并在很大程度上决定着依法治国基本方略的实施进程。加强环境执法,对于维护环境法制的尊严,全面落实环境保护基本国策,实现我国社会、经济和环境的可持续发展,都具有重要的理论和实践意义。 由于行政机关是国家权力机关的执行机关,行政管理在国家生活中的至关重要的地位,而市场经济又呼唤行政行为法治化,使得行政管理法治化成为依法行政的一个核心过程。行政管理主要包括行政立法和行政执法。在我国,行政立法基本上被视为一种管理手段,旨在强制推行国家政策和下达行政命令,立法更多的是强调“效率优先”,以方便政府行政,推行国家的政策和命令,而不是首先重视表达人民的利益需求和当事人权利的实现,这种立法模式从长远来看无助于培养人们的守法意识。 执法分为行政管理机关的执法和司法机关的执法。环境行政执法,是指环境行政主体按照法定权限和程序,对环境管理相对人采取的直接影响其权利和义务的行为,或对相对人是否正当行使和履行义务的情况进行监督检查的行为。环境依法行政是环境行政部门的重要任务,具体表现为法定执法机关及其工作人员,通过适用环境法律规范实施环境监督管理、解决环境纠纷等活动,是整个国家执法活动的一个组成部分。环境执法规范化是依法行政在环境管理方面的必然要求,是将环境法规中抽象的权利义务变成环境法主体具体的权利义务的过程。从世界各国尤其是发达国家的经验来看,规范行政程序,实行司法监控极为重要。 长期以来,我国特定历史条件下形成的“行政至上”的观念依然根深蒂固,“行政干预”几乎习以为常;现实生活中受诸多因素的影响,在国家管理体制上是“设官而治”,而从权利诞生出来的权力又极具自我膨胀性及侵犯性,如果不加约束,必然要发生权力滥用现象。凡此种种,决定了行政行为法治化的紧迫性。随着行政许可法等法律对行政行为进行了更为严格的规范,加之环境法制建设的迅速发展,相关法律法规不断完备,环境执法队伍不断壮大和执法人员素质的普遍提高,我国的环境行政水平有了很大的提高。但是,环境执法规范化程度不高一直是我们所面临的一个重大难题,它影响到环境依法行政目标的实现,必须引起我们高度的重视。 机制不健全,执法能力弱,也是造成环境执法难的重要因素。在机制方面,一是部门联动没有形成长效机制。我国生态环境保护一直强调行政为主导,政府起决定性作用。在社会主义市场经济体制下,强调“经济靠市场、环保靠政府”。这种行政主导的体制具有较高效率的优势,但也具有条块、部门分割的局限性。在日常执法中,还没有完全解决环境执法部门“单打独斗”的问题;二是缺乏事前监督机制,由于执行行政许可制度不彻底以及受“权力寻租”的影响,许多环境违法问题都是决策不当造成的。加上我国长期以来存在着“先污染后治理”的错误观念,致使环境执法轻事前防范,忽视事前预防;三是有效的奖励机制尚未建立。就企业在遵守法律方面的成本而言,由于我国环境法制尚不到位,存在着企业“守法成本高、违法成本低”的怪现象,环境保护做得好的企业市场竞争力下降,打击了企业保护环境的积极性。此外,公众参与和舆论监督的机制也不健全。
二、环境执法规范化的基本内涵
(一)确保环境执法的平等性
政府机关行使行政权力的根本依据在于法律,一切力量来自于法律,如果离开法律的保护,必将一事无成。“法律面前人人平等”是我国宪法规定的基本原则之一,该原则要求在行政管理立法及法律适用两方面对于任何人一视同仁:既不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。只有这样,行政管理活动才是对法律的正确执行,整个国家法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。现代行政法治的发展,为行政的可靠运行提供了法律保障,避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。这种安全保障强化了行政作为社会稳定力量和社会发展的引导和促进力量的地位。
(二)确保环境执法的公正性
公正是当代社会的一大主题,行政公正是社会公正的重要内容之一。现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家,则是保证国家管理的合理性,即公正性的基本前提。环境执法规范化的价值之一,就在于它所体现和实现的行政公正。严格的规范化的环境执法程序有利于环境行政主体保正公正无私的形象和兼秉公办事的方式,保障了环境行政管理中最低限度的公正性,提供了最基本的行政公正。行政程序所要实现的却不仅仅是形式上的行政公正,最终是为了实现内容上的行政公正。它为实现内容上的行政公正创造了条件和机会,提供了规则和保障。没有规范化的严格的环境执法程序,要实现环境执法内容上的公正是难以想像的。
(三)确保环境执法的合理性
行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性(公平正义的法律理性)。当前正处于新旧体制的交替阶段,行政执法面临的矛盾和困难较多。行政执法的准确性是依法行政的要求之一,是合理性的科学基础。为了防止环境行政主体错误地行使权利,尽量使执法行为发生错误的可能性或危险性减少到最低限度,必须做到环境执法的规范化,创造性地解决行政执法中的难题,并自觉维护法律的尊严。坚持从大局出发,正确行使行政权力,防止和克服部门利益至上,随意扩大和滥用职权的倾向。在行政执法工作中坚持做到部门利益服从整体利益,眼前利益服从长远利益,局部利益服从全局利益,自觉维护执法公正,更好地为改革开放和现代化建设服务。
(四)确保环境执法的可接受性
没有对管理者的要求,就无法对被管理者提出要求。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织,同时也要约束管理者自己。环境执法尽管是环境行政主体单方面的意思表示,但最终仍依赖于相对人对其所持的态度或满意程度。人们普遍感到,一个行政主体独断专横或者不公正地实施行政行为,会降低相对人或公众对行政主体的信任,并引发或增多相对人对行政行为的抵触或纠纷,从而影响行政效益。行政执法的规范化,可使行政透明度增强,使相对人可以充分了解行政过程和结果。环境执法规范化应充分注意到相对人的态度、意向和对行政行为的理解力,从而使行政行为更具有可接受性。
(五)确保环境执法的效益性
环境行政主体的人力、物力、财力和时间都是有限的,因而无限度地要求行政决定内容要客观、适度、符合理性的观点实际上是对政府过分完美的要求。因此,有必要提高环境执法的效益,这对公共利益的维护和相对人利益的保护都是有益的。符合客观规律的规范化的执法程序,是一种各步骤不交叉、不重复和相衔接的有序的科学程序,是将人为环节减少到最低限度的程序,因而具有提高执法效益和效率的重要价值。同时,环境执法的公正性、准确性和可接受性,减少了行政纠纷和行政行为的反复,也有助于环境执法的效率性和效益性的提高。当然,效益性也有与公正性、准确性和可接受性相冲突和矛盾的一面,在进行规范化设计的时候,应当在坚持平等性和公正性的前提下降低行政成本,提高行政效率,重视环境执法的效益性。 三、环境执法规范化的主要内容
权力运行的法制化,主要是指依法行使权力。环境行政执法规范化是我们环境保护工作和环境依法行政的迫切要求。理论方面,必须重视行政执法规范化和环境法律体系的研究,特别是对法律冲突与法条竞合(法条竞合不仅是一个理论问题,更是一个重要的实践问题)的研究,建立比较系统的、严谨的环境执法理论。指导制定体现规范化的环境执法的法规体系和各部门的工作制度。实践方面,在机构上,必须在环境行政主管部门内部建立专门负责行政执法任务的或某项行政执法任务的行政部门。明确相关部门的执法界限,以免重叠执法或出现执法真空地带。在人员上,必须吸收专业人才和不断进行培训,提高执法队伍的专业化水平。在程序上,必须健全听证制度、审查制度、公开制度、监督制度等,使行政自由裁量的行使更趋于合理。 环境执法规范化是环境依法行政的必由之路,各方面都必须高度重视并努力实现这一目标。环境执法难不单纯是一个法律问题,而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。 首先要进一步完善环境法律法规,协调各层次各种环境法律法规间的关系。高质量的立法是环境执法强有力的依据和保障;反之,立法质量不高则会为环境执法增设障碍,影响环境执法的正常进行。法律上的缺陷和执行中的问题,需要立法上加以完善或突破。对旧的、不合时宜的法律法规要及时修正;要健全地方环境法律法规体系。 其次要推进行政管理体制创新,全面实现从“权力政府”向“责任政府”转变,从“管制政府”向“服务政府”转变。依法行政,其核心与实质是指依行政程序法行政。在我国,依法行政原则之所以长久等同于一句标语口号,不对行政行为产生实质性的效用,乃是因为在行政法律体系中,缺少一个由外在力量制定的、专为行政机关设定具体行为守则的组成部分。这就是行政程序法。权力的滥用往往是因为没有规则,表现出很大的随意性。一方面,程序是规则,又是一个逻辑过程。权力运行由各个不同而又相互联系的环节组成,是一个连续不断的过程。这就要求对权力运行制定相应的程序,以保证权力在相应规则之内运行,并受到制约;另一方面,在使权力按运行规则运动的同时,加强对程序的监督,这本身就防止了权力运行的随意性,减少了权力滥用的机会和空间。加强各类运行程序的建设,并对所经程序进行必要的严格监督,是加强对权力运行制约和监督的重要途径和内容。 最后应加快建立健全有关权力制约和监督的法律、法令,加大行使权力的法律监督力度,对凡是违法违规行使权力的,必须依法追究责任。加强权力的利益制衡,防止不正当利益的驱动作用。采取多种手段,逐步理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力,逐步改变环保执法地位不明确的现状。研究加强环境执法能力建设的措施和办法,加强协调和配合。环境执法队伍也要不断加强能力建设,提高环境执法水平和能力。进一步加强和完善环境执法建设和效能,加强环境执法队伍标准化、规范化管理,提高执法水平和能力,建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。严格、公平、公开、公正执法是各级环境保护行政执法干部的重要职责。
参考文献: 1.蔡守秋著:《环境行政执法和环境行政诉讼》,武汉大学出版社,1991年8月出版。 2.陆新元:《环境执法难的现象在全国普遍存在》,《人民日报》2005年1月13日 3.周珂:《我国生态环境法制建设分析》,《中国人民大学学报》2000年第6期 4.郄建荣:《环评风暴何去何从?解振华“问诊”中国环境执法》,中国新闻社,2005年6月3日 5.《监察厅鼎力配合环境执法》,《中国环境报》,2004年12月15日 作者简介:王世进(1965—),江西龙南人,江西理工大学文法学院副教授,中国法学会环境资源法研究会理事,Emailwsj_jxlg@sina.com' TARGET=_blank class=lywsj_jxlg@sina.com