从《森林法》第二十条看森林公安在执法权限上的弊端

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在1998年修订的《森林法》中，对森林公安的职责作了规定，对森林公安的正规化建设起到了积极作用。但也暴露出一些问题，主要表现在《森林法》规定了森林公安的职责，但并没有相应法定的权限予以保障，严重影响了打击防范力度。 森林公安并没有法律明确授予的权力，按照《森林法》第20条的规定：依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法的规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权。 从法律上看，森林公安的职责虽然很大，但法律并没有授予相应权力进行保障，仅仅规定了在国务院林业主管部门的授权下可以代行部分行政处罚权，严格讲在行政执法主体上连法律意义上的法律、法规授权组织都不算。这样必然导致职责得不到有效履行。比起《海关法》第四条对缉私警察的职责权限、机构设置的明确规定，显然有天壤之别。因此森林公安的权力极为有限，主要是林业行政案件查处和林业刑事案件的侦查。而这两类案件均来源于林业部门和公安部门的授权，而不是法律的明确授权。也就是说，如果没有这两个主管部门的授权，森林公安手中将没有任何执法的权力，变成穿着警服的护林员。而这两个部门的授权又极为有限。 森林公安林业行政处罚权。根据《森林法》第20条的规定：森林公安机关“在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第39条、第42条、第43条、第44条规定的行政处罚权。”根据这个授权规定，1998年6月26日国家林业局发布《关于授权森林公安机关代行行政处罚权的决定》。另外，在2001年4月17日国家林业局发布《关于森林公安机关查处林业行政案件有关问题的通知》，根据这个规定，森林公安可以以其归属的林业主管部门的名义查处各类行政案件。根据《行政处罚法》的规定，“行政处罚有具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”，而《森林法》及其《实施条例》又规定，林业行政处罚有县级以上的林业主管部门实施。可见，法律并未赋予森林公安实施行政处罚的权力。《森林法》第20条的规定按照《行政处罚法》的规定，森林公安机关应属于行政处罚实施机关中的法律、法规授权组织。但森林法并未明确授权，而又必须再经过国务院林业主管部门的授权下这道程序才可以取得有限的行政处罚权。 没有独立的行政处罚权，致使执法主体难以认定，民警的合法权益和警务活动将的不到有效保障。首先，由于执法主体复杂导致的民警执法身份问题。从以上国家林业局对森林公安行使行政处罚权的规定可以看出，森林公安行使行政处罚权共可分两类：若依据《森林法》第二十条和国家林业局授权令的规定，以自己的名义作出行政处罚时，应属于法律法规授权组织；若以其归属的林业主管部门名义执行林业法律法规规定的行政处罚规定时，属于林业主管部门的职能机构。按照《行政处罚法》的规定，法律、法规授权组织也算是一个独立的行政执法主体，应承担相应的行政责任，如行政诉讼和行政复议等。此时森林公安民警应该算是以人民警察的身份去执行警务，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，应该可以享有相应的合法权益和警务保障。如在遇到暴力抗法、严重妨碍执行公务等情况是，可以使用警械直至武器来保障民警的人身权益，以完成法律、法规赋予的任务。而第二种情况，森林公安机关完全是属于林业主管部门的内设的职能机构，按照《行政处罚法》的规定，一个行政机关的内设机构是不享有独立的行政处罚权的。因此，森林公安机关不是一个独立的行政处罚机构，也勿需独立承担相应的行政责任，此时森林公安民警的身份应该是林业主管部门的普通行政执法人员，不再享有法律法规赋予人民警察的合法权益和警务保障。 森林公安在查处林业行政案件上的执法主体和身份模糊的问题，引起了许多争论和探讨。但从国家林业局的规定来看，无论森林公安执行那一类行政案件，其身份都是林业行政执法人员，而不是人民警察，不能把警察所特有的权限应用到林业行政案件上来。即把森林公安民警等同于一般的行政执法人员，显然对民警合法权益的保护是极为不利的。 解决这个问题有两种方案： 一种是林业主管部门放权，通过修改相关的法律法规，由法律、法规直接授权给森林公安机关，以解决森林公安代行使行政处罚权所引发的执法主体模糊的问题。另外一个方案就是不再承担行政案件的查处，专司刑事犯罪的打击。从第一种方案来看，首先是林业主管部门放权的可能性不大。因为这样一来将会使林业行政处罚权将成为公安机关的法定职权。在1997年《森林法》修改时，在该法修改草案曾规定：由森林公安行使同林业主管部门相同的行政处罚权。但在正式表决通过时，该条却又被删除掉了，改为必须在林业主管部门的授权下方能行使部分行政处罚权。《森林法》第20条的规定应该就是这种矛盾心理的产物。另外，林业系统内部已经存在的多个行政执法单位，极易造成多头执法，互相牵制。无法形成统一、权威的执法队伍，难以提高执法效率。这在森林公安代行行政处罚权的实践中已经有所体现。 第二种方案则彻底放弃行政处罚权，以集中精力打击刑事犯罪。这是因为林业系统内部已经有其他机构行使行政处罚权，如林业检查站、野生动物保护机构、森林防火部门、林政部门等。而且，多头执法的问题已经引起了国家林业局的高度重视，现在正改革执法体系，稳步推进统一综合执法，相对集中林业行政处罚权，形成精简、高效、权威、廉洁的林业行政执法体系。在这个背景下，林业主管部门势必成立一个林业稽查机关，以综合目前木材运输、森林防火、破坏野生动物、破坏森林资源等各方面的行政执法权，统一处理各类行政案件。 森林公安刑事案件侦查的权力。来源于公安部门的授权。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第20条规定：林业系统的公安机关负责其辖区内的盗伐、滥伐林木、危害陆生野生动物和珍稀植物等刑事案件的侦查；大面积林区的林业公安机关还负责辖区内其他刑事案件的侦查。根据2001年国家林业局、公安部的《关于森林和陆生野生动物刑事案件的管辖和立案标准》，森林公安负责侦查刑法规定的19类刑事案件。《刑事诉讼法》及其司法解释明确规定：刑事案件侦查过程中刑事强制措施必须经县级以上公安机关负责人批准。但是按照目前我国的森林公安体制，其编制属于林业主管部门，是林业部门下的一个机构，称为森林公安局或森林公安分局。因此，除大面积林区少数森林公安局外，大多数情况下，森林公安机关还不具备《刑事诉讼法》及其司法解释所明确规定的“县级以上公安机关”的条件。因此，在刑事案件的侦查中，森林公安必须和地方公安机关紧密配合，在地方公安机关的支持下，才能充分行使刑事侦查权。 森林公安治安案件查处的权力。来源于公安部门的授权。根据1987年公安部发布的《关于铁道交通民航林业公安机关执行《治安管理处罚条例》几个问题的通知》的规定，县一级的林业公安局、公安处，可以行使警告、罚款、拘留处罚的裁决权；县公安局所属林业公安分局可以行使警告、罚款处罚的裁决权；林业公安派出所、公安科可以行使警告、五十元以下罚款处罚的裁决权。 但在实践中，由于管辖范围和体制的原因，基层森林公安机关较少行使治安行政处罚权。而县一级的森林公安机关虽然拥有治安管理裁决权，却是一个管理型、业务型机关，缺乏实战能力，无法充分行使治安管理处罚权限。治安管理处罚权的缺乏使得森林公安机关在面对使用暴力威胁、妨碍执行公务、殴打护林员等影响恶劣的违法行为时无法有效迅速的打击，给予法律的制裁，往往需借助于地方公安机关的力量，由地方公安机关给予打击。这样不但影响了打击力度，而且降低了森林公安的执法权威。特别是近年来，许多林区的农民仍未摆脱贫困，普遍把砍伐林木作为生财之道。而干群关系、警民关系的恶化以及带有黑社会性质的势力的介入，直接导致了执法环境恶化。使得暴力抗法、暴力袭警案屡屡发生。 在《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》中，明确提出了依法治林、加强林业法制建设的规定。因此，如果要发挥森林公安在打击林业违法犯罪方面的作用，必然要求在法律上对森林公安的职责、权限作出明确规定。否则的话，森林公安仍然继续受制于此，无法加大打击力度，有效的履行保护森林资源的职责 后注：2005年8月《治安管理处罚法》通过，原来许多森林公安民警寄予厚望的在《治安管理处罚法》加入有关林业方面的治安管理处罚条款并没有实现。证明国家司法体制改革和立法路径是统一高效权威独立，是不允许被部门利益分割的。在全国人大看来，林业是部门法调整的利益范畴，而治安管理处罚法调整的公共治安安全。这也说明在我国司法体制改革进程中，森林公安想自成体系发展成为小而全的公安机关并不可行， 本身并无法定权力的森林公安机关唯有融入主流公安转型为生态警察才是目前摆脱困境的可行途径。 治安管理处罚法规定：治安管理处罚管辖范围有公安部指定，在部门利益的博弈下，森林公安能否获得治安管理处罚权还是一个问号？ 有兴趣者可以交流slga2000@sina.com）