论生产者延伸责任的立法完善

摘要：生产者责任延伸制度是外部成本内部化的过程，在我国全面实施生产者延伸责任，有利于促使生产者全面实施清洁生产，有利于促进废弃产品回收、再利用及处置的专业化；西方国家大都制定了较为完善的有关生产者延伸责任的法律，我国目前对此缺乏明确而完善的规定；我国应加快生产者延伸责任的立法，修改相关法律，体现循环经济的立法理念；将消费者对生产者承担延伸责任的协助义务具体化，建立环境押金制度等。

关键词：延伸责任；循环经济；清洁生产；废弃产品

一、引言

瑞典1975年在关于废物循环利用和管理的议案中提出，产品生产前生产者有责任了解，如何以适当的方式处理废弃产品，才能更好的保护环境和节约资源；并且要求生产者在产品的生命周期内承担环境责任，完成废弃产品的回收、处置等一系列工作。 这是目前作者所检索到的最早的关于生产者延伸责任的思想。“生产者延伸责任”一词是由Thomas Lindhqvist在1988年提交给瑞典环境部的报告中最早提出的，报告认为生产者的责任应该延伸到整个产品的生命周期，特别是对它们的回收、再循环和最终处置。 欧盟把生产者延伸责任定义为生产者必须承担产品使用完毕后的回收、再生和处理的责任，其策略是将产品废弃阶段的责任完全归于生产者。美国则认为产品对环境影响不应由生产者负完全责任，而主张责任分担，即产品链各环节对环境所产生的负面影响由政府、消费者和生产者共同负责。 美国的这种观点有可能导致生产者丧失在产品设计和原料选择时对环境承担责任的压力和动力，无法从源头解决问题。因此，目前大多数国家采用欧盟的定义。 我国国家环境保护总局副局长潘岳2003年10月30日表示，为了有效解决电子废弃物污染环境的问题，国家有关部门考虑把电子废弃物的管理与电子产品的生产有机联系起来，制定一项新的环保制度——电子产品生产者延伸责任制度。 2005年4月1日施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，首先要求生产被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，实施回收该产品和包装物的生产者延伸责任制度。 根据循环经济理念，借鉴上述相关见解，我们把生产者延伸责任（Extended Producer Responsibility）理解为生产者在产品离开生产过程后，对消费等其它环节所产生的固体废弃物承担回收、再利用及处置等责任。在界定生产者延伸责任概念的基础上，我们认为生产者责任延伸制度是外部成本内部化的过程，在我国全面实施生产者延伸责任，有利于促使生产者全面实施清洁生产，有利于促进废弃产品回收、再利用及处置的专业化；通过对国外有关生产者延伸责任的立法内容的介绍及对我国生产者延伸责任的立法现状的分析，提出了我国生产者延伸责任的立法建议。

二、生产者延伸责任立法的必要性

（一）生产者延伸责任的法理基础

任何一种经济活动都会对外部产生影响，所谓外部性是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益。如果强加的是成本，则是负外部性；反之，则为正外部性。生产者延伸责任是外部成本内部化的过程。其整个过程如图所示： 生产者延伸责任示意图 就生产者延伸责任而言，正外部性表现为生产者承担延伸责任使得整体资源生态价值的增益是以个体经济价值的耗损为条件。在现实中，就凸显出生态环境改善带来的益处为全社会享有，但成本却由生产者来承担的“收益外溢”效应。 生产者承担延伸责任即生产者负责对废弃产品的回收、再利用及处置，生产者就需要制造带来尽可能少的废弃物的产品，并开发出经济有效的产品回收处置系统（由废弃物B到生产者的过程），生产者就需要为此而支付一定的私人成本；而这部分成本在以往的回收方式下是由其他人或者说整个社会来支付的，即将过去主要由地方政府承担的成本，内部化为生产者的成本。在自由条件下，生产者即使有足够的资金承担延伸责任，在没有统一的、明确的、具有刚性约束的生产者延伸责任立法的情况下，追求效益最大化的生产者也必然不会选择来主动承担这种延伸责任。生产者延伸责任法律制度的制定与实施成为执行这项环境政策的有力手段。今天几乎所有的国家都制定了生产者延伸责任的法律。1986年，联邦德国在关于推行《废物避免和处置法》的报告中指出，生产者对其产品废弃后的处理和处置承担部分责任。1991年德国颁行《商品法》，扩大了企业的产品责任，“制造厂要对产品整个生命周期负责”，由出售商品的商家负责回收，由制造厂负责再利用，即“谁卖谁负责，谁造谁负责”； 意大利关于生产者延伸责任的规定最早见于1997年颁布的Decreto Iegislative22/97号法案，该法案强调“业者责任”与“污染者付费”原则，要求废弃物生产者需自行寻找“处理业者”处置废弃物。 美国政府更倾向于利用市场的力量实施生产者责任延伸制度，支持各州政府探索电子废物的各种管理途径。联邦政府认为，如果企业自己不能解决问题，将强制立法，以此促进企业自己开展废弃产品的回收和处理行动。日本从2001年起制定实施《家电回收法》规定家电生产企业、销售商有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。 生产者延伸责任貌似将责任都归于生产者，实际上这一制度的有效实施必须以消费者的协助为前提（由废弃物B到生产者的过程，其主体实际是消费者）。单个消费者的个体“产品废物化”虽然不会对环境造成不利影响，但整个社会消费者对于废弃产品的随意丢弃、不当处理，则会导致严重的环境破坏。生产者延伸责任所带来的环境质量改善，会使每个消费者受益。消费者支付消费品的市场价格而进行消费后，其对废弃产品的处置是本质上来说民事主体对自己的物的处置，若无强行法的禁止性规定，他们享有处分自己财物的自由，因此必须通过立法强制消费者为其消费造成的污染支付一定成本——将自己使用过的废弃物送往指定的回收处。有些国家甚至规定了消费者对回收和循环利用废弃产品有负担部分费用的义务，将外部成本内部化。如瑞典的法律规定消费者有义务对废弃产品及包装按要求进行分类并送到相应的回收处。 日本《促进循环型社会形成基本法》规定，国民在产品长时间使用、使用再利用品和回收循环资源方面有义务进行合作，有义务遵守有关建设循环型社会的法规；当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。 日本从2001年起制定实施《家电回收法》规定消费者有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。 奥地利法规规定经销商以回收或押金方式让最终消费者缴回废弃物。 美国加州立法机构最近通过了一项在美国首开先河的提案：要求顾客在购买新电脑和电视机时，要交纳1美元的电子垃圾回收费，以帮助安全处置居民家中的电子垃圾。 有学者将此费用称为“保护环境的税”。

（二）生产者延伸责任立法的功能

1、促使生产者全面实施清洁生产

清洁生产就是通过不断改进设计、采用先进的设备与工艺技术、使用清洁且易循环的能源和原料等措施，一方面减少生产过程废弃物的排放，从源头治理环境污染；另一方面提高产品的再利用率，为方便废弃物回收、再利用及处置奠定基础。在生产者仅仅承担清洁生产责任的条件下，生产者可能更多地关注减少生产过程废弃物的排放，而忽视产品再利用率的提高及废弃物的回收、再利用与处置问题。通过立法要求生产者在承担清洁生产责任的同时也承担生产者延伸责任，无疑会促进生产者在产品设计、生产等环节就注意采用易回收、易处理、易于循环的生产原料，减少原材料与有害物质的使用，同时，注意使产品便于拆卸和其产品功能的可扩展性等等，方便废弃物的回收、再利用及处置。

2、促进废弃产品回收、再利用及处置的专业化

废弃产品的种类繁多，成份复杂，回收、再利用及处置需要专门的技术与手段；尤其是对废弃的高科技产品的回收、再利用与处置的专业化要求更高。如废旧电脑中含有铅、铬化物、水银、砷、汞和其他多种有毒有害物质，废旧手机中含有铅、汞、镉、镍、锌等有毒有害物质；各种废旧电子电器产品都有一些价值较高的金属如铜、金、银、钯等可以回收。因此对废旧电子电器产品等的回收、拆卸、分类、处置需要专门的设备、技术和人才。 我国现行的废弃产品的回收、再利用及处置方式的最大缺陷是组织化程度不高，专业化水平太低。产品消费者对废弃产品的随意处置，未经任何专业训练的“拾荒族”对废弃产品的简单分类，缺乏专用设备、缺乏专业人才的简陋的废品回收公司对废弃产品的粗放处理，既浪费了大量可回收再利用的资源，又造成对环境的重复污染，还会带来安全隐患。如被丢弃到荒野或垃圾填埋区域的废弃产品，要么释放大量有害、有毒气体，形成酸雨，污染大气；要么渗入地下，污染水源；要么扩散地表，污染土壤。更有一些“回收游击队”将必须退役的家用电器、汽车等拆解拼装，包装翻新，低价出售，以次充好，重新进入消费环节，带来很大的安全隐患。 由于生产者对产品的成分、结构等了解的最清楚，由生产者承担废弃产品的回收、再利用和处置责任，可以提高废弃产品的回收、再利用和处置的专业化水平。

三、国外生产者延伸责任立法分析

西方国家有关生产者延伸责任的立法完善始于20世纪90年代，由于经济的高速发展带来严重的环境污染和生态破坏，迫使各发达国家开始思考如何解决诸如对环境污染严重的电子垃圾产品等问题，各国积极寻求一种能兼顾经济效益与环境效益的新途径，于是完善生产者延伸责任进入了各国立法的视野。纵观各发达国家有关生产者延伸责任的立法，其先进性主要体现在以下方面： （一）生产者延伸责任的立法大都始于包装物，然后扩大到其它领域，涉及多种产品的生产者延伸责任。 1991年，德国首次按照资源→产品→资源的循环经济理念，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。后又相继制定了《限制废车条例》 和《关于防止电子产品废物产生和再利用法（草案）》分别规定了汽车、电子产品的生产者的延伸责任。瑞典的法律规定所有生产、进口的包装产品以及销售产品的企业都有对包装进行回收利用的义务。 近几年来，其废弃物处理范围扩大到，废纸、废轮胎、报废汽车和废电子电器产品。2002年，办公用纸、农业塑料和废旧电池等的生产者责任制也开始试行，据了解，瑞典政府将逐步把生产者责任制推广到更广泛的废弃物领域。 （二）在有关废弃产品法律中规定生产者在生产阶段应实施清洁生产，以促进以后的再利用。 德国《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》规定，电子产品应使用对环境友好和可再利用的材料：应设计容易维修、拆卸的产品……。 （三）立法实行环境标志制度。 环境标志，是指认证机构依据一定的环境保护标准、指标或规定，向有关自愿的申请者颁发以表明其产品或服务符合要求的一种特定标志。标志获得者可将此标志印在所申请的产品及其包装上。它向消费者表明该产品或服务与其它同类产品或服务相比，从开发、生产、使用、回收、利用到处置的整个过程符合环境保护的要求，不危害人体健康，对环境无害或危害极小，有利于资源的再利用和回收利用。 1991年德国《商品法》实行“绿点”制度，即在各种包装上印有一个源泉和一个舰艇组成的图案，要求回收， 到 1995 年底，全球已有 30 多个国家和地区制定并实施了环境标志制度。 （四）日本的《家电回收法》中还规定了生产者不承担延伸责任的惩罚措施。 日本从2001年起制定实施《家电回收法》规定生产企业产品回收利用率为：空调60％以上，电视机55％以上，冰箱50％以上，洗衣机50％以上。在规定时间内生产企业若达不到上述标准将受到处罚。 （五）在立法中明确规定了对生产者承担延伸责任的经济刺激措施。 美国1980年在《固体废弃物的处置法》中规定，对能减少各种废弃物产生的新工艺进行财政补贴。如回收旧轮胎，给予相当于原价3%的补贴。联邦德国对兴建环保设施给予财政补贴，其补贴数额相当于投资费用的1%。财政补贴可动用财政预算，或者动用欧洲复兴计划专款。规定为建造节约能源措施所耗费用，按其费用25%给予补贴。对排除或减少环境危害的产品，须缴纳所得税，但不必缴纳销售税。对能减轻环境污染的环保设施给予贷款。这种贷款利率低，周期长，开头几年内还不需偿还，必要时还可给予补贴，因而很受企业欢迎。日本政府在《废弃物处理与清洁法》中规定，修建废弃物处理设施要从国库中提供部分财政补助。法国环境部设立了“经济鼓励基金”。对开发新技术或试验工程给予补助，补助金额相当于投资资金的10%，除此之外，还给予低息贷款。 （六）立法将承担延伸责任的主体扩大到国外生产者。 欧盟将于2005年8月13日正式实施的《报废电子电气设备指令》和《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》规定，欧盟所有成员国应该建立有关产品回收体系，保证电子电气产品单独回收，而回收费则由产品生产商或进口商承担。专家认为，这两项指令给中国家电企业带来的直接影响是，企业必须为进入欧盟市场承担额外成本，主要包括两部分：一是设计绿色产品的成本，电子电气厂商不得不选择生产易于回收再循环的产品；二是建立并完善回收体系的成本。2005年8月13日以后，厂商在将自己的电子电气产品投放欧盟市场时，必须出具一份保证书，保证产品报废时，厂家会负担回收成本。 将承担延伸责任的主体扩大到国外生产者的趋势，不可忽视。 四、中国生产者延伸责任的立法现状分析 我国自实行社会主义市场经济以来，由于片面追求经济发展，忽视了环境资源的保护，一直以来我国没有制定较为系统的生产者责任延伸制度，但是，日益严重的电子产品污染问题，也已经引起了我国相关部门的高度重视，如2004年4月在“全国生产者责任延伸制度行业标准制定及电子废弃物资源化与综合利用技术政策研讨会”上，与会者对我国的延伸生产者责任制度进行了专门讨论。这种重视还体现在我国相关的立法中。如2003年10月9日国家环保总局、国家发展和改革委员会、建设部、科技部、商务部联合发布的《废电池污染防治技术政策》，还有由六部委（国家发改委、环保总局、商务部、工商管理总局、海关总署以及信息产业部）联合起草的《电子信息产品污染防治管理办法》。今年4月1日施行的修改后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第5条规定：国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者。这一条实际上是关于生产者承担延伸责任的总的规定。第18条规定：……生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。该条有利于防止过度包装造成环境污染。具体分析如下： （一）在循环经济理念提出之后，我国于2002年6月29日颁布了第一部专门关于清洁生产的全国性人大法律《中华人民共和国清洁生产促进法》，旨在动员政府、产业界、公众等推行和实施清洁生产。这是从法律上促进我国循环经济发展的良好开端。该法第2条将清洁生产定义为：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。查阅该法第19条可知，上述概念中“清洁”的原料，仅指“无毒、无害或者低毒、低害的原料”，还没有考虑到以后的废弃物的处理。可见，我国的清洁生产法总体上还处于源头防污阶段，属于污染预防型立法模式，还不是经济循环型立法。值得一提的是，《电子信息产品污染防治管理办法（征求意见稿）》中要求生产者使用易回收处理的原料，《废电池污染防治技术政策》规定使用电池的器具在设计时应该采用易于拆卸电池（或电池组）的结构，符合生产者延伸责任的要求。 （二）我国2005年4月1日施行的修改后的《固体废物污染环境防治法》第五条规定了使用者也即消费者对固体废物依法承担污染防治责任。此外，2003年10月9日《废电池污染防治技术政策》中也规定了“鼓励消费者将废充电电池和废扣式电池送到电池或电器销售商店相应的废电池回收设施中，方便销售商回收”。但是，从以上的规定来看都没有具体的回收措施相配套，因此很难实施。对于我国这样一个环保意识薄弱的国家，仅仅如此规定，恐怕无实际意义。 （三）关于生产者承担延伸责任。《固体废物污染环境防治法》第五条规定了包装物的生产者延伸责任，是我国环保立法的一大进步，但是单纯一条法律规定，具体实施起来会有困难。而在此之前虽然2003年底信息产业部颁发的《电子信息产品污染防治管理办法（征求意见稿）》第16条规定了生产者对废弃电子信息产品的回收、处理、再利用的相关责任；国家环保总局和国家发改委等部门联合发布的《废电池污染防治技术政策》明确将废旧电池的收集责任归为其制造商和进口商，并规定了具体的实施措施，但是二者位阶较低，效力也会相应较低。况且关于电子信息产品的污染防治管理办法只在征求意见阶段。 总之，尽管我国目前的法律法规中已经含有生产者延伸责任的一些条文或思想，但由于不明确、不完善，缺乏普遍的刚性约束而功效甚微。因此，面对日益严重的环境污染尤其是电子垃圾产品的处理问题，我们必须完善立法以积极应对。

五、对我国生产者延伸责任的立法建议

从生产者延伸责任的产生历史来看，对其进行立法是经济发展的必然。对此，我国立法表现明显落后，从近几年我国的废弃物包括电子垃圾产品缺乏回收渠道、环境恶化迹象明显加剧来看，进一步证实了立法滞后带来的后果。为此，我们要在现有生产者延伸责任立法的基础上，借鉴发达国家先进的立法经验，根据我国的经济发展程度，进一步完善生产者延伸责任的法律规定。笔者认为，完善我国生产者延伸责任的法律规定具体包括以下方面： （一）修改相关法律，体现循环经济的立法理念 目前，我国对环境法律制度的目的的认识，仍坚持以环境问题的“末端控制”的事后救济的基本定位，多为事后救济式的被动性制度，预防优先的思想并未确立。应确立和完善“源头控制”战略指导下的预防优先、防治结合的制度功能，将“末端控制”战略指导下的事后补救式被动性制度，转化为体现“源头控制”战略的事先抑制式主动性制度，逐步形成资源循环及废弃物管理一体化的立法模式。 如将《清洁生产促进法》中关于“清洁生产”的内涵扩大，如使用易回收处理的原料，在设计产品时考虑易于拆卸等结构问题等等，体现生产者延伸责任的要求。在《环境保护法》中补充循环经济的内容等。 （二）将消费者对生产者承担延伸责任的协助义务具体化，建立环境押金制度 虽然单个消费者的个体“产品废物化”不会对环境造成不利影响，但是整个社会消费者的产品“废物化”则会对生态环境造成规模消减。而废旧产品的回收利用所带来的环境质量改善，则会使社会每个成员受益。虽然我们强制生产者承担延伸责任，但是受益的消费者的责任同样不可或缺。公众的责任是要抑制产品变成废弃物，尽量循环使用，并适当处置废弃产品。环境押金制度是指对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收废弃产品或把他们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者。 该制度通过收取环境押金使随意丢弃某些废弃产品的行为付出丧失押金的代价，从而以经济利益驱使使用者将废旧物品交回回收系统，由生产者再利用或者交由专门的回收处，达到保护环境的目的，具有可实施性。 （三）具体规定环境标志制度 环境标志本质上是一种证明商标。实行环境标志制度有三方面的作用，一是促使生产者生产出更多的有益于环保的产品，二是引导消费者在做出购买决策时更多地考虑获得标志的产品，这不仅有利于消费者的健康，也使得环保企业较其它企业更有经济优势，三是告诉消费者该产品要求回收，提高消费者的环保意识，促进废弃产品的回收利用。可以由国家环保总局就环境标志制定相关的细则。 （四）规定生产者不承担延伸责任的法律责任，主要是行政责任 任何环境政策手段的推行都要产生一定的费用，生产者以利润最大化为目标，他们其实更关注于眼前的利益，如果没有法律责任的强制，他们很可能在能够履行自己应尽义务的情况下不履行，即不作为，而生产者往往持故意的心理状态。《固体废物污染环境防治法》也有法律责任的一章，但是没有关于生产者不承担延伸责任的法律责任，罚款、责令停产停业等行政处罚措施可以对企业适用。执法主体主要是环保部门，其他政府经贸行政主管部门等相关部门予以配合。 （五）规定政府对承担延伸责任的生产者采取经济刺激和经济鼓励措施 采取经济鼓励措施是环境立法的一大特点。有学者指出，生产者延伸责任制度应采取行为责任和经济责任相分离的责任体系，即由生产者主导回收利用废旧产品，但是承担责任的费用，即经济责任由全社会来支付，而不仅仅由生产者承担。目前法律规定政府的经济鼓励措施主要是针对清洁生产，而对生产者承担延伸责任的还较少。如对设立专门回收废弃产品的体系的生产者进行补贴，低息贷款及政策性银行等等。 这其实是政府消除生产者承担延伸责任“收益外溢”的外部效应的宏观调控手段。 （六）逐步制定相关配套措施并进行单项立法 由于现行生产者延伸责任的立法可操作性不强，必须制定相关的配套措施，制定强制回收的产品和包装物的目录和具体的回收办法。同时，立法不仅仅只停留在包装物、电子信息产品、电池方面，在建筑产品、食品、化学品等领域，也均需要规定生产者的延伸责任。相关规章的起草制订工作也应启动。据悉，国家经贸委已将《再利用资源回收利用管理条例》列入立法计划，正会同有关部门抓紧研究起草。我国已经具备了单项立法的条件，单项立法的目标是控制我国的各种废弃物的处理问题，逐步发展循环经济，为将来制定完备的循环经济法提供经验。只有这样，生产者延伸责任的推行才有保障。 （七）可以考虑规定国外生产者承担延伸责任，以应对绿色壁垒。 对一些高污染的进口产品，我国立法也可以将责任主体扩大，规定国外的生产者承担延伸责任，使其负担产品在我国废弃后处理以保护。同时，也加强了国外生产者在我国的环保意识。 六、结论 生产者延伸责任是可持续发展的一项重要策略。目前，国内废弃物回收再利用的障碍主要在于：缺乏产业循环性的连接，受回收再利用的成本、技术及污染控制等因素的限制，无法有效再利用资源，反而使之进入废弃物处理体系，这不仅造成了资源浪费，而且大量增加了处理设施需求及处理费用，进而造成了重大的经济损失。生产者承担延伸责任的战略目标是建立一个“把今天的废弃物变成某种可利用的新资源”的循环社会，废弃产品的回收肯定是牵一发动全身的系统工程，最终的出路则在于产业化操作，但必须先由国家有关部门出台强制执行的法规政策。本文只是根据对生产过程的分析和比较法分析，提出关于生产者延伸责任的几点立法建议；缺乏的是对该项法律或制度整体的设计。如何使之系统化、具体化、合理化，还是今后需要进一步研究的难题。新生事物需要政策和法律的支持，而试点工作是制定政策和法律制度的基础和赤诚，通过试点和示范，不断总结经验，才能制定适宜的政策和法律。 我们只有真正认识到“废弃物是放错位置的资源”，从资源可持续利用的观点出发，采用源头减量化，减少废弃物的产生，同时将可用的资源分类回收，重复循环再利用，才能实现循环经济立法的大目标，才能迈向环境的可持续发展。