浅谈县级以下森林公安行政案件执法监督

森林公安的执法工作重在基层各科、所、队，因此，科、所、队的执法监督工作尤为重要。2005年10月18日，西安市森林公安局对全市的森林公安法制工作进行一次全面考核考评。通过考评，整体情况明显好于往年，但又表现出一个明显特征：全市森林公安办理的林业行政案件的质量均不如自己办理的刑事、治安案件。原因很简单，森林公安机关缺乏有效的执法监督和法制把关机构。本文试从现有制度下如何更好发挥森林公安的林业行政执法监督工作，服务于森林公安法制化建设的角度进行一些探讨。

一、现有执法监督体系及其缺陷

（一）现有执法监督体系：可分为内部监督与外部监督两种。内部监督现有《林业行政执法监督办法》、《行政复议法》及《林业行政处罚程序规定》等法律法规有关监督规定。外部监督包括法律的监督，有《行政诉讼法》、《国家赔偿法》规定的监督以及人民检察院的法律监督等，外部监督还包括社会监督，有人民群众、新闻媒体等监督。

（二）森林公安行政执法监督体系的不足之处

在监督体系中，外部监督与其他部门类似，但因森林公安机关是一支“鲜为人知”的队伍，处于末梢神经位置，一般的外部监督很难真正起效。 从内部监督体系来看，就林业行政执法而言，各县级林业主管部门大部分缺乏专门法制机构。以西安市为例，仅户县一家在林业局成立法制办，由森林公安分局教导员任法制办主任外，其他区县均无这种专门机构，而是将这种机构分散于各科室中。这就使得全县对外统一做出林政处罚时无法统一对案件进行编号，统一审核把关等问题，同时存在林政执法与森林公安执法职权交错，有利可图的案件争着办，无利可图的案件相互推诿，显得很不协调一致，影响了法律的权威与执法规范统一。 就森林公安机关执法来看，其执法权限包括法律授权部分的林业行政案件与受林业部门委托的林政案件两部分。在林业主管部门无法制办的情况下，各科、所、队办案一线部门中采取了指派一名民警担任法制员，负责本部门所办案件的审核把关，案件结案后由法制员签写处罚意见书后上报县林业主管部门审批，法制员充当了法制工作机构的角色。问题是：一是法制员充当法制机构的法律地位得不到确认，影响法律效力。二是法制员自身素质相差较大，不利于执法的统一规范。出现一个区县内各科、所、队法制员因个人习惯、知识层次、工作责任心、个人综合素质等因素的影响，各自为政，散兵游勇的工作，不能使本行政区域内案件质量、装订质量等有一个统一标准。三是受基层单位警力所限，一个科、所、队只能指派一名民警负责此项工作，这就使集体研究决定等成为空话，遇法制员休假等特殊情况还会影响办案时效。四是由于这种零散式管理受经费等因素影响，不能完成统一培训，全盘统筹，整合警力资源等工作。 从现有的《林业行政执法监督办法》及《行政复议法》及《行政诉讼法》及人民检察院、人大、人民群众、新闻媒体等方面的监督效果来看，也并不太理想，《林业行政执法监督办法》规定各林业部门要有统一的法制工作机构，实际中林业部门的主要任务是营林造林，并没有精力成立该机构，造成这部分职责不清，责任不明，森林公安、林政执法，甚至林业工作站的执法出现矛盾与交错，不利于案件过错责任的追究，尤其是出现在管辖问题上的相互推诿。《行政复议法》、《行政诉讼法》作为一种法律救济手段，在实际应用中很少出现。人大、政协、检察院等的监督趋向于抽象化监督，不具有具体操作性，而人民群众及新闻媒体的监督，我们森林公安机关做得较好。比如我们的警务公开制度，我们搞开门大接访，我们聘请当地政协、人大及有影响力的其他人士做我们的执法监督员，进行长期监督等。

二、对解决以上问题的探讨

综合以上所述，外部监督对我们的作用不是很大，而且象人大、政协等的监督不是我们自身可以解决的。在目前的森林公安双重管理体制下，森林公安办理的治安、刑事案件上面，当地公安机关的监督审核还是很严格的，这一方面没有问题（这也是治安、刑事案件质量明显好于林业行政案件的具体表现），而林政案件这一部分是问题的重点，我认为，森林行政案件的监督应是以完善内部监督审核机制为主，以外部监督体系为辅的一个综合体系。 （一）完善法制机构，确保法律权威，统一规范 法制机构的权限与职责： 这种机构应是县级行政区域内的统一法制机构，负责全县包括森林公安及林政执法在内的所有案件的审核、把关。各办案部门所办案件一律到法制机构统一审核，把关后分别以林业局名义或森林公安分局、森林警察大队（只限于法律授权部分以及所办的治安、刑事案件）的名义对外作出决定。这样就做到了在案件质量规范统一的前提下，保证了县级林业主管部门或森林公安分局、森林警察大队的主体身份合法。法制机构还应负责全县的法制工作培训、业务指导及法制工作统筹安排等。对于各科、所、队等一线单位的法制员，可以继续保留，并接受法制机构的指导，在办案过程中先由本办案部门法制员作出初步审核后，交由县法制机构审批决定。通过明确法制机构的职责、统筹安排，可以解决基层单位办案中的职责不清、责任不明、职权交错等不正常现象，并对其进行宏观调控，以维护法制工作的权威、统一、公开、公正、合理。 机构人员组成： 建议由各县森林公安机关负责人或由森林公安民警中抽选一人担任机构主任，并安排2—3人组成工作人员（工作人员可有林政执法人员参加，以相互协调工作），森林公安是一支专门从事森林及野生动植物保护的一支兼有刑事司法、行政执法的带有武装性质的治安行政力量，具有足够的专门法律业务能手支撑。另一方面，森林公安不具有营林、造林等任务，可以专门从事法制化工作，也让林业部门能够专心从事其中心工作，以更好地体现为林业中心工作服务。第三，全国已在部分省、市进行林业行政执法综合试点工作，将林业行政处罚交由森林公安独家负责，并取得了很大成功，并将这一经验进行大面积推广。将林业主管部门的法制机构交由森林公安负责更具有合理性，更能体现与时俱进的这一精神。第四，森林公安经过多年的业务建设，已具有了初步完善的基层基础业务阵地，与群众的血肉关系最为密切，也对林业治安秩序最为了解，更能容易接受群众监督。第五，由于全部案件要交由法制机构审核，包括所办的治安、刑事案件，而治安、刑事案件的审核，只有具有警察身份的公安人员有资格，初审后还要报县公安局作出最后决定，法制办由森林公安人员构成后可有效解决法制统一把关及审核资格问题，也体现了行政率效原则。 （二）建立多层次的社会监督机构，接受社会监督 这种外部监督是对内部监督的必要补充，尤其是检察院及人大、政协的监督更具有法定性。相对于行政诉讼，我们在办案中应充分告知当事人的合法权益及其应负的责任。我们还要积极主动联系人民检察院，主动接受监督。对于人大、政协的监督，我们可以继续采取聘请行风监督员的做法。另外，通过林业、公安这两个主管部门多向人大、政协汇报我们的工作，让他们多了解、理解、支持，同时更要监督我们的工作。新闻媒体的监督，从广义上说可以说是人民群众监督的形式之一，我们党历来一条革命法宝就是走群众路线，现在，我们还要坚持这条路线，相信群众，依靠群众，主动接受群众的监督。 以上是本人分析的关于森林公安行政执法方面的监督问题，可能有许多不足之处，希望和同行交流。明年，《公务员法》即将实施，森林公安也将过渡公务员身份，在这一重大变革面前我们要做好准备，因为成为公务员后，我们的监督管理机制可能还会发生变化，将走上更正规化的路子。需要说明的是“国办发（2005）42号”文件提出，森林公安体制改革问题，将在解决林业公检法编制、经费问题的基础上在中央司法体制改革的领导小组的领导下进行改革，到时必将对我们的法制工作提出更高的要求，为此，我们要在现有体制下更好地搞好我们的法制工作监督机制，准备迎接更高的挑战。