谈关于环境纠纷的解决方式

周杰

摘要：合理、经济、有效地解决环境纠纷，对维护社会稳定、促进经济发展、保护环境具有重要意义。本文对我国解决环境纠纷的各种方式作了分析和评述，并提出建议。 关键词：环境纠纷 行政 司法 仲裁 环境纠纷是指由于污染和破坏环境而产生的加害人与受害人之间的矛盾和争议[1]。根据我国法律的有关规定和实践来看，环境纠纷的解决方式大致可以分为四种类型：当事人自行解决、行政上解决、司法上解决和仲裁解决。

1当事人自行解决

当事人自行解决，是指当环境纠纷发生时，在不依赖也不寻求任何第三人介入的情况下，受害人与加害人彼此依法或以其它任何方式解决纠纷。就实际情形而言，当事人自行解决有关环境纠纷之方式，基本上有两种方式：

1.1当事人协商解决

所谓协商，是指双方当事人之间本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成一致意见，并自觉履行各自约定的义务。对这种解决方法，环境保护法律、法规没有明文规定，但并不禁止，而其他有关法律有明文规定。如《水法》第36条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。”《土地管理法》、《矿产资源法》等法律，也都有关于当事人协商解决纠纷的规定。 但协商达成的协议没有强制力，因而具有不确定性。尽管如此，协商仍是环境民事纠纷得以较好解决的一种行之有效的方式。通过这种方式解决环境纠纷，既能解决问题，又不伤害双方的感情，有利于增进彼此之间的团结，也有利于双方共同实现既发展经济又保护环境的目的。

1.2自力解决

自力解决是指不依照法律规定来解决彼此之间的纠纷，而是以非法的方式，如暴力冲突等不符合法律规定的方式，解决有关环境纠纷。20世纪80年代以来我国曾发生多起受害群众与加害企业的直接冲突，如某省湘乡市昆仑桥办事处的三个村的180余名农民于1980年8月21日冲进湘乡铝厂堵截排污口、拆断排污管，给厂方造成一定经济损失。又如湖南省某县化溪乡化溪村村民与附近煤矿工人因环境纠纷于1986年11月1日发生流血冲突，造成多人受伤[2]。对这种方式解决环境纠纷有的学者认为是由于群众无法忍受环境污染而采取的一种正当防卫行为[3]。 笔者以为：在环境案件中，群众自力解决行为并不具备正当防卫的法定条件，受害人以自力救济的方式来解决纠纷，实在是最下之策，也是应当制止的。在环境纠纷中，与其允许受害人以暴力方式防卫，还不如拓宽和疏通受害人合法的救济途径。

2行政上解决

目前环境纠纷的行政上解决，依据环境法的规定，有如下三种方式：

2.1向环保部门申请调解

我国《环境保护法》第41条的规定，“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理”。该法所指的“处理”实际上是一种行政上的调解，即行政主管部门针对某一纠纷，应双方或一方当事人的请求，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成协议。这种调解协议只是当事人相互间意志妥协的结果，行政机关在协议中既无利害关系，也不直接体现其意志[4]。因此，调解协议达成后，主持调解的行政机关不能强制执行，也不能申请法院强制执行，它只能依靠当事人自觉履行。根据我国有关法律和司法解释的规定，当事人对行政调解结果不服的，既不能申请行政复议，也不能提起行政诉讼，只能以原纠纷为标的，提起民事赔偿诉讼。 然而，在环境法实践中，环保部门的行政调解已成为解决环境纠纷最普遍和有效的途径。这是因为，各级环保部门对本地区的环境状况和环境问题比较熟悉，一旦发生环境纠纷，环保部门可以通过现场勘查、监测、调查研究等途径，收集证据、查清案件真相，以此为基础，在双方当事人之间进行调解[5]。另外，行政调解具有及时、简便、经济等优点，当事人比较愿意接受。

2.2向环保部门信访

信访制度严格来说不是一种特定的纠纷解决程序，然而从实践的作用和效果看，信访制度在纠纷解决中具有不可替代的作用。环境信访是指公民、法人和其他组织通过书信、电话、走访等形式，向各级环保部门反映环境保护情况，提出意见、建议和要求，环保部门依法予以处理的活动。环境信访的作用已为许多国家或地区所重视。如日本《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导[6]。我国台湾地区的《公害纠纷处理法》规定：各级环境保护主管机关应置专责人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，指导陈情人申请调处或裁决[7]。 国家环保总局于1997年发布的《环境信访办法》在实践中对解决环境纠纷发挥了积极的作用。该办法第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作”。侵害公民合法环境权益的行为是环境信访的重要内容。根据有关规定，各级环保部门直接办理的环境信访事项应当在30日内办结，并将办理结果答复环境信访人。在环境信访中，当事人对环境保护部门做出的环境信访事项处理决定不服的，除依照法律、行政法规的规定申请复议或者提起行政诉讼的外，可以请求原办理机关复查；原办理机关应当提出复查意见，并予以答复。 在实践中，当事人往往希望通过环境信访这样的简便、省力程序迅速解决环境纠纷。

2.3向有关行政机关申请调解

《环境保护法》第41条第2 款的规定，赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，也可以由其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。根据《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等法律的规定，行使环境监督管理权的部门还包括林业、农牧、海洋行政、港务监督、渔政等监督管理机构以及公安、交通、铁道等管理部门。如渔港船舶污染海洋渔业水域纠纷由国家渔政渔港监督管理机构调解处理；内陆水域船舶污染纠纷由交通部门的航政机关调解处理。

3司法上解决

司法上解决是环境纠纷通过司法程序获得正式、权威的、且是最终的解决方式。其方式，基本上可以分为三种：向法院提起民事诉讼、向法院申请调解、在法院成立诉讼上和解。

3.1向法院提起民事诉讼

根据民法和环境法的规定，当事人可以就环境纠纷直接向人民法院提起赔偿损失、排除危害的民事诉讼。环境诉讼中，作为原告的污染受害人常常人数众多，可以采用《民事诉讼法》第54条、55条规定的代表人诉讼制度。环境损害作为一种侵权作为，其地区管辖适用《民事诉讼法》第29条的规定：“因侵权行为提起民事的诉讼，由侵权行为地或被告住所地人民法院管辖。”根据最高人民法院的有关司法解释，侵权行为地包括侵权行为实施地，也包括侵权行为结果地。有关司法解释还规定：在因环境污染引起的损害赔偿诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证，即实行举证责任倒置原则。因此，在环境民事诉讼中，原告只要举出受害事实和被告致害的表面事实，诉讼即可成立。

3.2向法院申请调解

法院调解，是指在人民法院主持下，双方当事人自愿平等协商，达成协议，经人民法院认可后，终结诉讼程序的活动。《民事诉讼法》第88条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果，并由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。人民法院的调解书当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。 法院调解快速、简便、经济地解决环境纠纷，有利于维护双方当事人长远利益和友好关系，也有利于调解协议的实际履行。

3.3在法院成立诉讼上和解

和解是指民事诉讼当事人在诉讼进行中，平等协商，达成协议，解决纠纷，终结诉讼的活动。和解协议重新确立了当事人之间的权利义务，要求当事人按照和解协议自觉履行。一方当事人不履行和解协议的，另一方当事人只能重新起诉，而不能申请人民法院强制服执行。这种状况使和解的规定流于形式，没有发挥其应有的作用。因此对诉讼和解制度应作调整，即对于当事人达成的和解协议，人民法院应依职权或根据当事人的申请进行审核，经过核准的和解协议应当记入笔录，由双方当事人和人民法院审判人员、书记员签名或盖章，经过法院核准并记入笔录的和解协议应当与生效判决具有同等效力，一方当事人不履行的，另一方有权申请人民法院强制执行[8]。

4仲裁解决

仲裁是由纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，双方服从仲裁机构对有关纷争的裁断的程序。仲裁具有法律所赋予的裁决的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时而公平地解决纠纷。 我国环境保护法律没有明确把仲裁作为一种解决纠纷的法定途径。1988年通过的《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条第1款规定，该仲裁委员会以仲裁的方式解决“关于海洋环境的污染损害的争议”。据此，在处理涉外海洋环境污染损害赔偿案件，可以适用前述规定。在处理国内环境污染纠纷时，我国1994年的《仲裁法》对此未作明确规定。 目前，我国的仲裁大致分为民商仲裁、海事仲裁、涉外贸易仲裁和劳动仲裁四种。其中劳动仲裁较为特殊，其性质上偏重于行政性。由于劳动行政部门在劳动仲裁中的重要作用，劳动仲裁实质上成为劳动行政范畴里的一种特殊执法性制度[9]。 环境纠纷当事人之间的关系与一般民商事法律关系相比，具有特殊性，表现在：一是当事人关系的主体（即加害人与受害人）是特定的，且受害人往往处于弱者地位；二是当事人责任的认定具有复杂性和不确定性，对科学技术手段的运用有较高要求。而环境纠纷当事人关系与劳动关系在主体地位差别等方面具有一定的相似性。因此，我国环境仲裁制度的制订应依照现行《仲裁法》，并参考劳动仲裁的相关规定。 笔者认为：我国应在县级以上行政区域由同级人民政府设立环境仲裁委员会，该委员会由环保部门代表、经济综合管理部门代表、人大常设机构代表组成，其办事机构可以设在环保部门的执法机构。环境仲裁员由专职和兼职仲裁员组成，专职仲裁员由仲裁委员会在环保执法部门中聘请，兼职仲裁员由仲裁委员会从环境监测人员、律师、专家学者中聘请。

5有关建议

5.1我国的环境法律应当对协商解决纠纷加以明确规定，为双方当事人协商解决环境纠纷提供法律依据。 5.2建立环境仲裁制度，为当事人解决环境纠纷提供经济、有效的途径。 5.3参照日本和我国台湾地区的《公害纠纷处理法》，结合国情制定《环境纠纷处理法》，建立和完善我国环境纠纷解决体系。 参考文献： 1马骧聪.中国对环境纠纷的处理.中国环境法制,北京:国防工业出版社,1994,254. 2解振华.中国环境执法典型案件与执法提要.北京:中国环境科学出版社,1994,48、53. 3 5曹明德.环境侵权法.北京:法律出版社,2000,204、229. 4胡宝林、湛中乐.环境行政法.北京:中国人事出版社,1993,124. 6原田尚彦著,于敏译.环境法.北京:法律出版社,1999.115 7吴嘉生.环保纠纷解决之研究.台湾中兴法学,1998,9:53. 8柴发邦.民事诉讼法学新编.北京:法律出版社,1992,250. 9谭兵.中国仲裁制度研究.北京:法律出版社,1995,388. 此文发表于《上海环境科学》2002年第3期. 作者简介：周杰，男，工程师、法律硕士，从事环境法律咨询、政策研究等工作，发表论文十多篇。通讯地址：南京市凤凰西街241号，江苏省环境科学学会（210036）。联系电话：025-86557136，电子邮箱zhoujie1278@sian.com.