外部性认识及环境法调控

吉林大学 刘津晶

摘要：本文主要从外部性的这个经济学概念入手，浅析人类行为对自然环境影响。由人与人之间关系转移到人与自然之间的关系，从多元性角度和社会、经济利益分析环境的外部性，来阐述环境法只有通过多元手段才能有治理好环境。 关键词：科学 外部性 多元性 人类生活在一个地球上，是自然的一个组成部分，经历亿万年漫长的进化而来。从我们单个个体来看，由我们的原始形态开始，通过直接和间接的方式自然中获取能量和各种元素，来维持生存和生长，我们的生体中的各个循环系统的正常运行也依赖于外部环境的稳定，死后身体不论通过何种方式多分解成各种元素,来于自然归于自然。 然而，随着人类文明的进步，活动范围的逐步扩大及生产力的进步，但人类活动的负外部效应对自然界造成了巨大的破坏,。特别是在工业革命之后，带来的各种环境问题：资源枯竭、森林开始消失、土地沙化、河流的污染、生物的灭绝等等。在短短几百年之中对环境破坏超过以前数千年的总和。这种破坏使人类频繁遭到自然界“报复”和受到污染危害，逼迫人类开始的关注环境，但由于对环境科学认识的不足和种种其它因素，并未能解决环境的问题。在其后第三次科技革命中,科学的发展使人类认识到保护环境的重要性和迫切性。但负外部性的积累已经达到一定的程度，越来越多的环境问题开始显现——酸雨、臭氧层的空洞、温室效应等等,严重威胁着人类文明的生存和沿续，迫切的需要法律来约束人类的行为来保护环境及治理环境。 目前，各个国家的通过对环境法律体系的完善和签署国际环境公约。来共同的制约和控制人们行为。但在目前的状况和科技下,要维持人类社会的发展和对消除对环境的负的影响，存在着利益的冲突。这就给我们的环境法律设计带来了巨大的难题,在公正与效益的衡量上,不仅是过去的思考起点的公正、过程的公正和结果的公正，还要考虑我们与后代之间的公正，即代内公平和代际公平；要思考个人的利益、社会的利益、整个人类社会的利益。利益本身也在延伸不单单是过去物质利益和精神利益，还有环境利益。这些造成了现在环境立法的难度。 本文是从外部性的这个经济学概念入手，通过对外部性这个词的融合及在环境上的体现来科学地认识环境，科学地制定环境法来治理环境。 对环境法中的外部性的概念、归类和历史分析 （一）环境法中的外部性的概念 对任何一个概念的认识都是开始于对它的界定，知识体系多元性使得我们对概念产生不同理解，当一个学科概念被应用到另一个学科概念之中，我们有必要对其进行概念置换，使其在新的背景下更加准确，而不是简单的引用2。 1.外部性是一个经济学概念，由马歇尔和庇古在20世纪初提出：“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济贸易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束。” 曼昆认为外部性是一个人的行为对旁观者的福利的影响。若斯的“搭便车”正外部性入手和科斯从外部侵害入手，无非也是指行为对与之交易或目的无关的其他人福利的影响。那么什么是环境法中的外部性？ 2.要了解什么是环境？环境是指往往相对于一个中心事物而言的，围绕某个中心事物的外部空间、条件和状况。人类环境是以人类为中心、为主体的外部世界，即人类赖以生存和发展的天然和人工的各种自然因素的综合体。我国《环境保护法》把“环境”定义为是指“影响人类生存和发展的各种天然和各种经过人工改造的自然因素的总体”。美国的《环境保护法》和苏联的《苏联自然环境保护法》则是通过列举的方式来说明的。环境法中的环境是指法律保护的以人类为中心，与人类生存和发展利益相关的外部空间、条件和状况。 3.环境法中的外部性至少应包含以下几个方面特点：（1）一个人的行为对私人利益或公共的环境利益直接或间接的造成影响 ；（2）这种利益所受到法律的保护，当他人或公共的利益减损时，法律对其地的评价为负，当他人或公共的利益增加时，法律对它地评价为正；（3）环境利益中包含了因环境而享有的物质利益和精神利益。 笔者将环境法中的外部性定义为：主体的行为对环境法所保护的私人利益和公共的环境利益和两者的综合利益，造成直接或间接的造成影响   (二)对环境法中的外部性归类。 对环境法中的外部性的分类,并非是格式化的分类,其用意在用对其的不同角度的分析来科学认识外部性,环境法调控外部性适应当地多角度，多方位的考虑外部性。环境法应当使用与之相对应的手段来使其内化社会成本或减少它所带来的利益减损。 下面让我们先看一些例子。 例1：假定迪克有一条叫斯波特的狗。斯波特的狂叫干扰了迪克的邻居珍妮。迪克从拥有一条狗中得到利益，但这条狗给珍妮带来了麻烦。我们可以看到迪克养狗的行为直接的极大地损害了珍妮的利益。 例2：在冰岛，每个村子拥有不同的公共草地，界线是按湖泊、山峰这些自然特征划分的，如果村子中的个体按照自己的意志进行放牧，草地就有可能被过度放牧而毁掉，这种完全毁掉的可能需要数年甚至数十年。冰岛通过制定法规来保护草地。羊群可以在夏季的时候在公共草地上放牧，数目被严格的控制,冬天时就回到私人的农庄。 例3：美国亚利桑那州凯白勃鹿群的数量一直保持在4000-4500头范围以内，狮、狼、鹿和草地处于一种良好的自然生态平衡状态之中。凯白勃鹿，有较高的经济实用价值，基于此的动机，在1906年，美国亚利桑那州决定，推行了一项“杀戮狮狼，保护鹿群”计划， 1925年鹿群达到了25万头的惊人数量，差不多是自然状态数量的60倍。由于公共政策破坏了原有的食物链违背了自然规律，草原草地生长速度，远远低于被吃的速度，植被大批死亡，土壤贫瘠越来越贫瘠。在冬天，大批的鹿因为没有足够的草料而死去。1940年，仅有2500头，比自然数量还少。 例4：为减轻磷污染对饮用水源和近岸海域水质的损害，防治江河及近岸海域水体的富营养化。广东省2003年10月30日起，全面禁止生产、销售、使用任何含磷洗涤剂的产品。广东省的行政行为 ，对保护了环境来说是有益的，增加我们长久的福利。但同时也使得一些厂家的成本的增加，减少了它们的利益。 例5：洗衣店和电力公司。电力公司E排放的烟雾污染了洗衣店L所以用的衣服，由于E与L远离其他人而没有对其他人产生影响，那么解决问题的办法：1、E安装除尘器完全消除污染；2、L安装过滤器减少污染；3、E向L 赔偿一定的损失。笔者认为：在解决外部问题时，应当注意到不影响他人并不代表不影响总体环境，虽然自然有一定自净能力，但污染会占用一定的环境容量（社会公共资源），如果所有的E多采取2和3的解决办法时，就有可能导致整体环境的破坏——共有地的悲剧。 1.依据作用的之间和间接性的分类，可分为直接的外部性和间接的外部性。直接的外部性是行为人实施的行为直接对他人的利益产生影响。在1中，狗的叫声对珍妮的影响。间接的外部性是行为人的行为影响其他事物，其他事物因为这种影响而影响他人。这种影响链条中间过程中或末端影响他人利益或公共利益，在4中，广东省全面禁止生产、销售、使用任何含磷洗涤剂的产品，减少了河流的污染，保护了河流同时也使人的环境利益得到了促进。一般情况下，我们能认识比较好的认识到直接的外部性，它对我们产生直接的影响，具有直接因果关系，而对间接的外部性的认识受限科学水平。 2.依据外部性影响的时间，分为突发外部性和累计外部性。突发的外部性，是指一方当事人实施的行为一经实施，对他人利益的减损或增加立刻就显示出来。在5中，电厂对洗衣店的影响。累计的外部性，是指一方当事人实施的行为并不立刻产生对他人利益的减损或增加，而当这种行为的效果累计到一定程度才显示出来。在5中，如众多电厂采取2和3方法是对大气的污染，就属于此种。 3.依据作用效果进行分类，正外部性和负外部性。正外部性，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应。负外部性，行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有减损的效应。一个行为可能同时产生这两种外部性。在4中，对产厂家产生负外部性，对人类环境产生正外部性 。 （三）对人类认识外部性的历史分析。 人类对外部性的理性认识随着科学的发展而发展，也受限于科学水平，而这种理性的认识也作用于进行科学活动和发现的人。人类大致经历了三个历史阶段和三种观念形态。 第一个阶段惧怕和崇拜自然的阶段。由于科学的不发达，人类对自然的认识还处于愚昧阶段。人类虽然在对自然有了一定的改造能力，不能完全摆脱自然的控制和威胁。 《隋书刑法志》云：“圣王仰视法星，旁观习坎，弥缝五气，取则四时,莫不先春风以播恩，后秋霜以动宪。是以宣慈惠爱，导其萌芽，刑罚威怒，随其肃杀。”Escarra写道：“可以说两千五百年来，中国是靠‘儒家的玄想’来维持的，靠它关于人类秩序与自然秩序相互作用的理论，关于君主和社会责任的和谐负责理论，关于依靠对礼仪的示范和遵守而非法律的惩罚达于和谐的理论”11。古罗马法学家盖由思在它的«法学阶梯»中宣称，自然理性在整个人类确立的东西，是全民平等遵守的，他被称为万民之法，，因此它是万国使用的法律12。托马斯.阿圭那把法律分为四种类型：永恒法、自然法、神法和人法。永恒法乃是：“上帝的统治计划”，它是指导一切用和活动的神之理性认识。所有隶属于神管辖范围的天地万物，都受永恒法的支配和调整 。只有上帝才知道作为整体的永恒法。而这种普遍的规则的不可知性，人们只有通过谨慎自己的行为才能尽可能的避免。这些都反映出古代人对自然不可知的恐惧,。与其说是人们追求人与自然的和谐,寻求一种共存，还不如说某些盲目的行为导致自然的报复，人类基于客观的制约不能认识到行为的外部效果，只能看到一些违反自然规律的结果，认为自然中的某种力量会对人类一些行为进行惩罚，因而采取谨慎的行为。那时害怕和恐惧占据了主导地位，是一种被迫地服从自然规律而达到的和谐。 第二个阶段西方国家两次工业革命时期。在此阶段，科学创造了巨大的生产力，人类对科学盲目崇拜，虽然当时也有了一些关于环境的科学认识，但却远落后于生产力的突飞猛进。直到十八世纪中叶后公害的出现，才意识到环境污染的严重危害性。但由于对外部性理性认识的局限性，只对那些直接和突发的外部性作了规定，而没有注意到通过间接外部性和累计外部性影响，例如：１８６３年的制定碱业管理法规定必须采取技术措施防止氯化氢的排放，而并有对其他气体如二氧化碳的进行规定。 西欧，人们建立以平等和自由为基础的资产阶级民主，在此阶段的早期，人们认为社会利益的最大化是个人利益最大化的总和，追求个人利益是达到社会利益最大化的唯一途径，而个人是其利益的最好评判者。如边泌的“最大快乐远则”；到此阶段中后期，虽然在以后也逐渐认识到社会利益的重要，但这种利益也仅限于特定一个社会范围，忽视人类行为对环境的这个共有部分的影响，没有有效的调控人类的行为，狭隘区域的外部性认识导致了共有地的悲哀。造成整体环境的恶化，形成了一种恶性的循环。 第三个阶段是从20世纪初开始的，人们不再盲目的地崇拜科学。二战的惨痛教训、地球面临的核威胁和环境问题的连续爆发等等，使人们认识到科学是一把双刃剑，在技术进步的同时人类的文明得的同时也带来了威胁。当环境的恶化和资源的短缺成为了人类文明发展的瓶颈然时，人类开始全面认识到了环境的重要性，从1972年斯德哥尔摩人类环境会议开始，在对全球环境保护上，国与国之间联系越来越紧密维护人类社会的共同利益。重新建立与自然与人的和谐，这种和谐不是原始的被迫于自然的而带来的和谐，而是建立在对人类行为对环境影响和对环境规律的认识上。   这个阶段的法律打破原有思维的束缚，表现为：（1）国家干预对私法自治的挑战，由于市场有时不能有效的地配置资源，导致了市场的“无功”地带，且由于行为的外部效应，国家不得不进行干涉，来追求公共利益最大化14；（2）外部性的多元性导致法律对利益考虑的多元性，在过去的自由和平等上，加入了对环境利益的考虑。（3）由于科学的进步，对人类活动的环境的外部效果有了充分和全球性的认识，使我们的环境立法站在新的高度，更加有力的地来调控人类行为的外部性效果。   人类对外部性认识受限科学水平（自然科学和社会科学），这种认识是一种经验的，而不可能是超验的。正确的认识外部性,就成为了环境法的科学性和超前性的关键。摆在我们面前的只有一条路:从经验的角度出发,坚持批判现实主义；着眼于理论的先验限制，坚持批判理性主义15。即对从过去的人类自然科学和社会科学经验出发来看待现实的环境问题，同时也注意到这些理论的局限，对现有对环境的问题进行批判，从而充分理性识到人类行为对环境的外部性。 二、对环境法中的外部性的调控 通过对环境法中的外部性的浅析，我们对外部性的有了一定的认识，那么，环境法是如何来调控这种外部效果。 （一）市场手段   环境法通过市场手段来保护环境，是与其本质特征密不可分。吕忠梅教授认为环境法的特征是：（1）环境法是社会法；（2）环境法是一种社会利益本位法；（3）环境发法用公法的手段干涉私法领域；（4）环境法是以可秩序持续发展为价值的法。金瑞林教授认为环境法的特征是 ：（1）综合性，保护对象的广泛性和综合性; （2）技术性 ；（3）社会性 ；（4）共同性。从以上特性我们可以看到环境法的社会性和共同性要求人们积极地遵守法律，来维护人类共同和长久的利益。它需要自然人、法人和其他组织的积极参与，而不是消极的地守法。但是，环境法不能以公共利益为名损害市场主体的根本利益，过多的干预市场主体的私人领域。它要用市场的手段，并且必须遵循市场的规律。只有这样，才能是使市场主体积极地参与，而不是使其处于一种消极状态。   1．环境法对交易成本的调控。这里的交易成本是指在科斯定理中对负外部性内化中的遵守和协议过程中所发生的成本。（1）当交易成本为零式或较低时,科斯定理指出如果私人各方可以无成本付或低成本就进行资源的配置进行协商，那么就靠他们自己来解决外部性问题19。在这种情况下,如果环境法过分的干涉,打消自然人、法人和其他组织的积极性,使他们被动执行法律,增加环境法的成本,是的使得环境法效率大打折扣,在这种情况下只要他们不违反凡公共利益,由主体自己解决问题，有利于提高主体的积极性，提高环境法的效率，降低环境法的成本，达到帕雷托最优。例1中，迪克和珍妮突然结婚了，那么环境法是否还有必要以珍妮先前提出的狗噪音污染为由让迪克不准养狗，或让他们进行一下交易呢？（2）当交易成本较高时，市场往往处于一种无效率的状况，资源得不到有效的配置。在这种情况下，环境部门应当做出适当干预和引导，使其内部化。但在外部性的内化过程中，各方利益并不都是处于增加状态，应该使得公共利益和个体利益达到一种双赢状态，不能以公共利益为名，损害个体利益，那样只能导致一种法律的低效率和成本的增加，以及资源的闲置。所以环境法应用市场手段时应遵循卡尔多—希克斯效率，帕雷托效益的改进，即要求受益者对于任何改变享受损者支付一定的补贴。要求受益者向受损者或零受益者补偿后有剩余20。而不是所谓帕雷托最优，法律在执行的时候，政府往往会打着公共利益的旗号侵犯私人的利益。在我看来：（1）环境法是公共利益本位的社会法，不仅要讨论效率，还要讨论公平；不仅要讨论利益最大化的福利问题，还要讨论对最小受惠者、最易受损者的正义问题。（2）环境法本身只对市场手段和力量进行控制（通过经济刺激进行增强和限制），而不能告诉市场主体怎么做。   2．市场本身的特性决定了其有难以克服的缺点，特别是对共有资源不能进行有效的配置，由于共有资源的无排它性和有竞争性。自然人、法人和其他组织在博弈过程中，往往对共有资源不能进行有效的配置，通常会导致我们常说的共有地悲哀。环境法所保护的对象往往是共有资源，例如，草地、水、大气、森林等等，在这些资源中， 有许多是一旦破坏往往难以恢复原状，环境法对其调整时有哪些市场手段呢？当然光有市场手段是完全不够的。例5，消除外部性的方法1、E安装除尘器完全消除污染的成本及其高昂，超过了一定的范围，那么市场主体采取了其他更好的方案：2、L安装过滤器消除减少污染；3、E向L 赔偿一定的损失。而且 L乐于接受这两种方法的任一种，解决了E和L间的外部性问题，每个E企业多采用了某种最优的方案．追求了个体利益的最大化，但却对社会总体利益来说．由于外部性的累积导致了环境问题。在前面说提到交易成本上我们应该加入社会成本，而不仅仅是市场主体之间的成本。我们所说得在环境法上对污染付费与负担的区别，简单的这种付费机制已不能适应今天的需要。在涉及共有资源时，外部性的内化必须要考虑到公共利益。   3．正外部性的溢出效应，自然人、法人和其他组织的行为对环境法所保护的利益有促进作用，也就是经济学中所说的“搭便车”。例5中的E企业出于公共利益的目的，而非环境法的强制约束，采取了方案1，安装除尘器完全减少污染。那么环境法是否应当对这类行为进行鼓励，而规定环境保护部门是提供技术、物质和信息上的支持呢？调动自然人、法人和其他组织的积极性，相对其他主体起到有促进出用，形成一种良性的循环。 在解决环境外部性的问题上，单单市场手段，利用自然人、法人和其他组织追求利益的动机，来解决外部性问题，是绝对不够的 。它还需要公权力的强制有效的干预。 （二）国家干预手段   1．国家干预是消除外部性的有效手段，市场本身有其难以克服的缺点，在上面所提到的共有资源的无排它性和有竞争性（可否试着用法学术语解释），自然人、法人和其他组织在博弈过程中，往往对共有资源不能进行有效的配置而导致的共有地悲哀。环境法利用市场手段往往也是无效的，这时环境法就需要通过国家权力的强力干预，来维护公共利益，消除外部性。例4，冰岛制定了法规来保护草地。羊群可以在夏季的时候在公共草地上放牧，数目受到严格的限制，冬天羊群回到私人农庄。也许多一两头羊并不是共有悲剧的原因，但是共有地悲剧的开始。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的东西，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物，而私人事物则往往受到私人最大可能的照顾。” 环境法通过严格的管制和国家强制力的保障，对私法领域干预来避免自然人、法人和其他组织的博弈所对环境的破坏，消除行为的外部侵害，保护公共利益和长远利益。   2．国家干预对自然科学发展进行有效的制约。人类已经认识到“科学是一把双刃剑”，核能为人类提供新的能源，也使人类陷入了核危机。还有DDT的使用，带来丰收也破坏了自然界的平衡。科学界也存在对科学发展的争议——注重使用还是任其发展?21现在科技的高速发展，特别是对生物基因的研究和改良，其主要手段是通过基因的突变和基因的重组来获取优良的基因，产生某种优良的品种。在自然界中，由于把一种生物引入到其原来不存在的生态系统之中，就有可能带来不可预料的后果，如兔子被引澳大利亚所造成的生态危机和南美的“杀人蜂”，就是得一种非洲蜂和美洲蜂的杂交品种，很难想象优势的基因生物所造成的基因污染。所以在对某种新科学技术的外部性较为充分认识之前，国家有必要科学技术的广泛应用进行有效的干预，保证社会的环境安全。中国农业部于2003年3月20日发布了《农业转基因生物安全管理条例及其配套规定》。   3．国家干预的弊端。（1）国家干预标准的制定，由于信息不足所带来的扭曲。当国家干预过低于平均标准时，国家干预是无效的，不能够激励消除外部性能动性，对于自然人、法人和其他组织来说，只要符合国家干预标准即可，减少排放对他没有任何的好处，却要投入大量的成本．在比较成本之后，自然人、法人和其他组织决定不从事这种开发研究和应用此类成果，使得外部性长期得不到改善．当这种国家干预标准过高，远超过平均标准时，自然人、法人和其他组织往往不能承受，大量的企业倒闭或停产，产品大量减少，不能维持人们的正常需求。(2)国家干预的欠科学性和领导意志的弊端，在对于外部性认识为非科学性时，这种干预基本上是无效的和盲目的，甚至会造成人为地对环境的破坏。在三中，美国亚利桑那州推行了一项“杀戮狮狼，保护鹿群”计划，不仅没有保护到鹿，反而直接破坏生态系统。（3）国家干预成本的高昂性，国家干预的制定及计划的推行需要一套强有力的政府部门的监督机制，这些机制的运行需要大量的成本，这些多是通过税收来征集，税收又造成可社会利的无谓成本．还有着计划还会产生沉没成本．最终用于实际中运用于环境上的占其极少的部分。 国家干预是消除外部性的强制手段，国家干预的成功与否在于其信息的准确性、对外部性认识科学性以及对成本的衡量上。来源于自然科学家，经济学家，法学家和统计学家的通力合作，而不是某个领导的“圣明”的决定。   (三)全球合作   环境的具有全球性。虽然国家或地区是治理环境的最有效单位，但由于环境问题不仅仅具有区域性，还具有全球性，主要表现在于（1）由于环境污染的随环境正常循环流动而扩大；（2）大规模的对人类共有自然资源的开发带来的对自然资源系统的破坏；（3）由于过去几个世纪的累积的外部性造成的全球环境的改变21。这需要通过全球合作完成对于环境的治理。环境利益共同性，其根源于环境的全球性。人类共同生活在地球上，具有某些共同的环境利益，这种利益不受限于国家之间的边界，不受限于社会的意识形态，不受限于人们的种族。例如，大气污染与恶化在威胁着全人类环境利益，并且保护这种利益的并不是一个国家或一个民族所能办到的，它需要各个国家共同合作。在1972年的《斯特哥尔摩宣言》第2条原则：为今世和后代的利益，对于地球的自然资源，……，应当通过认真的规划和管理予以保护22。但并不所有的环境利益多具有共同性，且对各个国家来来说对利益的评价也是不同的，如西亚的某内陆国的海洋利益就有可能远低于沿海国。而且由于各个国家的社会需求不同，对这种利益的保护力度也不同。如果这种利益不是迫切的威胁到整个人类的生存利益，全球合作也只是一句口号。 （四）公众参与 1．公众参与权利基础。安全和秩序是人类社会追求的最高准则，也是人的基本权利，环境的恶化已经严重的威胁着我们的生命与健康等基本权利，环境权（环境安全权）也渐渐被纳入人权范围。1948年12月10日被联合国大会通过的《世界人权宣言》确立人权的条件，指出：对于人人固有的及其平等不移的权利之承认确认世界自由、正义与和平等的基础。1972年的《斯特哥尔摩宣言》就将环境和人权案连接起来，其第1条原则指出人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。1992年的《里约热内卢宣言》则确立环境权确立为人权的一种。其第1条原则指出：人类有权享有自然和谐的、健康和富足的生活。从此，世界许多国家也将环境权（环境的安全权）确立为人的一项基本人权。 2.公众参与是消除外部侵害的有效手段。 （1）具有积极性且成本的较低。外部侵害直接关系到公众的利益，公众是自己利益的最好评价者，当他们的利益受损，他们会主动地维护自己的利益。具有积极性。（2）具有补充性。公参与的基础是广泛的，有利于对外部侵害进行充分监督，能够弥补一些政府所未发现的问题。（3）有利于提高整体的环境保护意识和环境保护水平。从长远的角度看，公众参与有利于整个群体环境保护意识的提高，在公众意识的带动下环境保护水平提高；(4)有利于政府环境保护部门的廉洁,公众的广泛参与能够防止政府官员与私人主体以牺牲公共环境利益的幕后交易。 3公众参与的盲点 (1)信息的不足，公共参与往往会由于信息的不足而做出不正确选择。（2）专业知识的欠缺且缺乏引导，往往公众对外部性的认识不足。（3）狭隘地方利益的危害，在有些时候狭隘地方观念会使公众过多地考虑其既得利益而忽略整体环境利益。 4公众参与环境保护机制建立 公众参与环境保护机制是公民行使其环境权的途径。吕忠梅老师认为:公众参与机制应当包含以下几个方面预案参与、过程参与、末端参与行为参与27。笔者认为：是否应该先确立信息完全公开机制。只有足够和正确信息保证了公众能够做出正确的选择,不会被政府中的某利益集团所诱导。这套机制应当包括：（1）建立信息的多元化和官方信息处的人员组成多元化，多元的信息在能使公众通过对比来得出准确结论。官方信息处的人员组成多元化，在人员身份的组成上因该包括：官方人员、学者和民间环保主义者。在人员知识组成上，应包括法学家，经济学家、自然科学家和统计学家，排除职业的政客。在人员的任命上采取官方的认命和民间的选举相结合。罢免上采用公众投票的方式。（2）官方信息处不能只发表多数派意见，而不发表少数意见.(3)对于官方信息处人员，若故意隐瞒信息、虚假信息或其他违法行为，应当承担法律责任。 三、 结束语 本文把经济学中外部性引入了环境法中，其本身科学性虽值得探讨，但环境法必须采用科学的多元手段，通过对造成外部性的本源的进行分析，科学地运用各种的手段，才能达到较好的社会和经济效果。 （感谢王小刚老师指导)