论环境责任原则的经济学基础

宋伟杰(中国矿业大学法学)

摘要：环境责任原则，是我国环境法中的一项重要原则。其具体内容是污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复。环境责任原则是改善环境，控制污染，保护国家、法人、公民合法环境权益的有效手段。本文从环境责任原则入手，探讨环境责任原则的经济学基础——外部不经济性。外部不经济性是由厂商在生产和经营过程中所造成的对环境的损害和资源的破坏。这种不经济性未计入企业的生产成本生而被转嫁给了社会，即全体受害的社会成员承担了少数企业对生态环境的损害结果。环境行为的外部不经济性有其特殊性，对外部不经济性进行有效的干预，控制外部性，使之内部化。这也是环境责任原则意义之所在。

关键词：环境责任原则 外部不经济性 内部化

一 引言

随着科学技术水平的进步，人类改造自然的能力越来越强。人们从自然界获得越来越多的物质满足其欲望，又向自然界排放各种大量废物。与此同时人类活动对环境的影响和冲击超出了环境的承载能力和自净能力，环境问题成为全球关注的一个严重社会问题。 环境问题是人类在自身发展的同时所造成的。而在过去很长一段时间内，环境被认为是公共物品，造成环境污染或生态破坏的组织和个人，只要对其他人的人身和财产没有造成直接的损害就不必承担任何责任。但随着环境危机愈演愈烈，环境问题的加剧，出现的环境问题绝大多数由国家进行治理。国家对环境保护的负担越来越重，并且形成越治理，污染越严重，治不胜治的恶性循环。为此，有必要明确环境责任主体，谁污染谁付费，谁破坏谁治理，使环境责任得到落实，而不至于因为个别人追求经济利益给环境造成的破坏让全体受害的社会成员来承担。

二 环境责任原则

（一）环境责任原则的提出

1972年由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会，提出“污染者负担原则”或称“污染者付费原则”。该原则有利于实现社会的公平与防治环境的污染和破坏坏因而迅速得到国际社会的广泛认可和接受，并被一些国家确定为一项环境保护的基本原则。1992年在联合国环境与发展大会上通过的《关于环境与发展的里约宣言》的原则13条规定：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律 。”该宣言16条规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”在《21世纪议程》等国际环境政策和其他国际环境条约中也有有关环境责任原则的内容。这都是污染者负担原则的国际认可。 “谁污染，谁治理”是我国早期环境保护工作中确立了环境责任原则。1979年颁布的《环境保护法（试行）》第6条规定：已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理或者报请主管部门批准转产、搬迁。20世纪80年代后期我国实行自然资源有偿使用制度，这项原则随之增加了“利用者补偿”的内容。到1996年国务院发布的《关于环境若干问题的规定》将这项原则完整的表述为“污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复”。

（二）环境责任原则的内容[1]

1、污染者付费

污染者付费是指对环境造成污染的单位或个人必须按照法律的规定，采取有效措施对污染源和被污染的环境进行治理，并赔偿或补偿因此造成的损失。污染者付费主要是针对已经发生的污染起作用，即事后的消极补偿。它作为国家保护环境的一种手段，也可以通过征收超标排污费或排污税等形式，来达到促使行为人减少对环境污染的目的。

2、开发者保护

开发者保护是指对环境将进行开发利用的单位或个人，有责任对环境资源进行保护、恢复和整治。构成生态系统的各种环境要素和自然资源之间是相互联系和相互影响的。任何一种开发利用行为都不仅可能会对原有环境资源造成不同形式、程度的改变和破坏，而且还会对周围的环境和生态系统构成影响。而盲目开发活动越发会导致环境和自然的破坏以及生态系统的失横。例如，森林采伐、草原放牧、土地使用、矿产开发等都会不同程度地对周围环境和该资源本身产生影响。环境资源的开发和保护紧密相连，开发的目的是为了利用，保护的目的则是为更好地利用创造条件。开发过程中赌东道达到维护和开发后的后续整治、恢复可以使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低程度，可以节约和综合利用资源、保持可更新资源的最大增殖能力。也只有把开发和 保护相结合，才能实现生态的良性循环和机关年纪系统的可持续增长。

3、利用者补偿

利用者补偿也称谁利用谁补偿，是指开发利用环境资源的单位和个人应当按照国家的有关规定承担经济补偿责任。所谓的补偿不仅是对已利用的资源要有金钱上的对价，而且更重要的是对其已利用的环境资源或开发替代所付出的劳动予以补偿，对所耗用的自然资源、占用的环境容量和恢复生态平衡予以补偿，建立并完善有偿使用自然资源的恢复生态环境的经济补偿机制。

4、破坏者恢复

破坏者恢复也称谁破坏谁恢复，是指造成生态环境和自然资源破坏的单位或个人必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。该规定明确了造成环境或破坏的人即使付费了，也不能当然免除其恢复发整治的责任，撇除了放纵环境污染或破坏环境行为的嫌疑。如我国《水污染防治法实施细则》第四十四条规定：不按照排污许可证或者临时排污许可证的规定排放污染物的，由颁发许可证的环境保护部门责令限期改正，可以处５万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销排污许可证或者临时排污许可证。

三 外部不经济性——环境责任原则的经济学基础

（一）外部性理论

外部性是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落到第三方身上而交易者并没有考虑到。 交易者（买方和卖方）只考虑他们个人和或私人的利益和成本。私人利益和成本是指决策制定者的利益和成本，它忽略了第三方的利益和成本。 例如，空气污染就具有外部性，它影响了对空气不污染的第三方了利益。外部性是企业或个人向市场之外的其他人所强加的收益或成本。外部性有两种：一种是外部经济，这是好的积极达到影响。另一种是外部不经济，即坏的消极的影响，也称负外部性。由于外部性的存在，某一商品的有益或有害影响，其市场价格不能反映出来，会使经济资源配置不能达到最优状态。价格扭曲、信息传递失真，会造成经济效率损失。这样，具有外部经济的商品生产可能不足，而具有外部不经济商品的生产可能过多。这必然会破坏市场经济中资源的有效配置。[2] 外部不经济理论是1910年马歇尔提出的。他认为，在正常的经济生活中，对任何稀缺资源的消耗，都取决于供求大小的对比。而环境问题正是这种经济活动中出现的失调现象。 庇古作为马歇尔的弟子，致力于传播马歇尔的经济思想。庇古提出，在某些场合，个人决策和行动会给其他人的行为和决策带来有利或不利的邻近影响，导致私人边际收益（或成本）与社会边际（或成本）出现偏差。 市场调节的结果不再符合帕累托最优准则。 庇古对边际私人成本和边际社会成本所作的区分成为以后发展起来的经济学“外部性理论”的基础，而他提出的用于消除外部性的经济措施后来被称为“庇古式税收”。 庇古在他的著作《卫生经济学》中提出了生态环境的外部经济性的含义：（1）外部不经济是由厂商在生产和经营中所造成的环境污染和资源的破坏。空气、河流、海洋和土地都是环境财富，这些环境财富并不是某些私人或组织的财产，而是关系到全体社会成员福利的公共财产。这些公共的财产都被少数人的生产行为所侵害，使得环境污染和破坏日益严重。（2）厂商在生产和经营过程中对环境产生的外部不经济性与企业的生产经营成本和收益没有直接的关系。该不经济性未计入企业的生产成本，而被转嫁给了社会，即全体受害的社会成员，承担了少数企业对环境的损害结果。 举例假设沿河有两个厂商，在上游的是一个化肥厂，居下游的是养鱼场，化肥厂生产过程中排放的废水污染了河水，毒死了鱼，使养鱼场的产量大为减少时，就产生了外部性。在这种情况下，外部性就是渔场的渔民承担的外在成本。由于这种成本并不由化肥厂本身承担，所以他们也就不考虑应不应该把污水排入河流中，或者只能排放多少而不致使鱼群问题。化肥厂对渔场产生了外部不经济。另一个例子是养蜂场与苹果园相邻的情况，它们相互提供外部经济的效果：养蜂场的蜜蜂为苹果园的果树传播花粉，提高了苹果产量。苹果园的苹果花又为养蜂场提供蜜源，增加蜂蜜产量。养蜂厂与苹果园互为彼方的外部经济性。个人或企业因自身的活动所造成的环境问题，是一种典型的外部不经济性，环境责任原则通过污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复等措施减少这样外部不经济性，对外部不经济所产生的成本合理分担。

（二）环境之特征分析

根据是否具有竞争性和排他性，经济学上将物品划分为公共物品和私人物品。公共物品所具有的属性：（1）不可分割性，公共产品通常是作为一个整体向社会提供的，它没有一定的计量单位，通常是所有的消费者都消费同样数量的公共产品。（2）非竞争性，一个消费者消费公共产品并不影响其他的消费者消费的数量和质量。（3）非排他性任何消费者都可以不付任何代价消费该产品，对公共产品的提供者而言，其无法将拒绝付款者排除在消费范围之外，或者虽然可以排他，但由于排他成本过高以致在经济上不可行。 环境具有典型的公共物品的属性。 巴特在他的经典论文《对市场失灵的剖析》中指出，许多外部效应都带有公共物品的特征。如果一个城市的空气受到污染整个地区的所有居民都将受到损害而不仅仅是某个人。那么很明显，空气污染是一种“有害的”公共物品。同样地，所有经过花园的人都能观赏到花园的美景，这是一种有益的公共物品。这样也就产生了一种外部效应。因为花园让所有观赏者得到享受（至少在不超过足以拥挤的受益者数量范围内）。现在。人们都认识到涉及有益的（或有害的）公共物品时，普通的价格机制已不能有效的发挥作用。问题的基本来源是公共物品具有“不可减少”的性质，即某个人增加对公共物品的消费不会减少其他人的有效消费。我呼吸被污染的城市空气不可能改变其他人所吸入的空气质量；同样地，我对当地花园的观赏，不会降低其他旁观者的乐趣（假设不存在拥挤的情况）。[3] 环境物品还具有非排他性。即任何人都不能因为自己对环境的消费而排除他人对环境的使用和消费。当环境状况改善时，这种利益是由公众分享的。即使某人自己出资治理了城市大气污染，他也不能阻止城市里的其他公民对清洁空气的享用。此即公共物品的“搭便车”现象，其他人可以同时得到某种物品的收益而免于为此支付费用，市场中的主体不愿主动为公共付费。每一个“搭便车者”都希望由他人支付环境物品的消费成本自己可以坐享其成。也就是说，个体对环境状况的支付代价所带来的惠益将由公共所分享，个体则面临着私益的受损。现在假设必须在两个同质汽车：“绿色”汽车与其他汽车之间做出选择，“绿色”汽车排放出的污染只有其他汽车的一半。你将不愿意为“绿色”汽车支付更多的资金，因为从个人的角度说，你只能得到很小的收益。每个人都会得到利益，它的形式的更加清洁的空气和全球环境变暖的减弱。而且，如果其他人购买“绿色”汽车的话，那么无论你是否购买低排放量的车辆，你都会从中获益。所以你会选择做一名免费搭车者，不为更清洁的空气支付分文，也不为购买低排放量的汽车额外付出资金。仍然呼吸着同样清洁的空气。[4] 这种对空气污染的治理和购买“绿色”汽车都具有很强的外部经济性。但作为一个理性的人，几乎都想着“搭便车”，而环境的污染、资源的破坏越来越严重。环境责任原则基于此尽力减少外部不经济性的产生，避免使破坏环境者既不承担责任又借机“搭便车”。

（三）外部不经济性的特征

外部不经济性的由于人类的生产活动对周围环境产生影响损害。从而通过环境这个中介对其它的生产与消费造成影响。通过上面的分析，环境物品是典型的公共物品。通常的结果是以先下手为强的方式被使用，工业废气污染了清新的、宜于呼吸的空气，上游的污染者妨碍了下游的利用，嘈杂的交通运输和建筑工程打破了宁静。的确共同的、而又互不排斥地使用资源有时是可能的，但由于先下手为强的使用而不考虑选择的公正性和整个社会的意愿。一些公共财产资源如清洁空气、开阔空间甚至阳光正在变得日益稀缺，结局可能是所有人无节制地争夺有限的资源。哈钉在1968年指出了这种争夺的最终结果。哈丁引证1833年首先由劳艾德用数学演算形式描述的过程，指出在一块对所有人开放的牧场上，每一个牧人都试图放养尽可能多的牲畜，因为每个牧人从自己放养的牲畜中得到全部正效益。而过度放牧的负效益则分摊公共牧场的每一个利用者，牧人的这种行为对个人而言在经济上是合理的。既然每个牧人都尽其所能扩大自己的畜群，随着人口和牲畜增长，过一段时间，就无可避免地出现过牧，直至公共牧场不能供养一头牲畜。每个人追求最大个人利益的最终结果的不可避免地导致所有人的毁灭——这种状况哈丁称为“公共地的悲剧”。[5] 从“公共地的悲剧”这种现象中可以反映出外部不经济性的特征: （1）传递效应，虽然环境成本外化的过程并不一定持续很久，但这种外部化的结果一旦形成，其影响至少会表现在一代人身上，甚至会影响到若干代人。牧场在达到一定的饱和后，如果不控制放牧量，所供养的牲畜会越来越少，其结果是影响到后代人的放牧，甚至会导致后代不能放牧。 （2）不确定性，环境成本的转嫁一般没有明确的被转嫁对象。而且，即使被污染者的范围是可以界定的，但仍然存在转嫁成本的难以度量，污染者与被污染者的权利无法界定,尤其不存在明确的可以法律规制的自然秩序,即不存在像实物商品那样的买方与卖方的交易关系,被污染者无法追究污染者给自己造成的损失责任。在公共牧场中，每个牧人从自己放养的牲畜中得到全部正效益，过度放牧的负效益则分摊公共牧场的每一个利用者。环境成本由每个牧人承担，每个牧人所造成的负效应转嫁给不确定的牧人（虽然在一定时间是确定的放牧人，但负效应的承担还是不确定的）。假如是空气污染，有多少人会呼吸被污染的空气，造成的负面影响有多大都难以度量。 （3）示范效应，当每个牧人获得效益时，多放牧的必然得到多的收入，从而大家都会多放牧。在对环境污染中，污染企业转嫁成本会为其他未实施污染的企业提供“节约”成本的示范,其他企业会在向污染者模仿中受益,从而使污染者群扩大,在没有有效的约束机制的条件下,这种“污染学习效应”会急剧扩张,从而使污染恶化趋势显著增强。[6]

四 外部不经济性的内部化措施

（一）外部不经济的内部化含义

为了实现利益最大化，企业必须选择最具有效率、成本最低廉的生产方法。生产成本包括资本、劳动力、自然资源（比如土地）以及企业家的成本，对其他染而言的外部成本比如污染，并不是生产成本的一部分，因为企业只考虑它的私人成本。因此要将外部不经济性产生的外部成本纳入生产成本中，将其内部化。

（二）外部不经济性的内部化措施

1 明确环境资源的所有权或财产权，即通过所有权或环境资源权、资源物权来解决外部不经济的问题。[7] 上文中提到的“公共地的悲剧”就是因为所有权、财产权的不明确造成悲剧的一个实例。通过产权的明确界定可以将外部成本内化，以为减少空气污染为例。为确定对空气污染的产权（即将造成污染而应承担是责任），政府建立了汽车排放量贸易市场，政府可能需要汽车制造商为每单位排放量购买许可证。在短期内，公司要将许可证成本，以及作为价格要素的私人成本包括在内。最脏的车辆价格增加的最多。在长期内，公司有动力建造更清洁的汽车，拥有最清洁车队的公司将需要最少的许可证，甚至可能从向那些不能快速改善的公司销售许可证中获取利润。以污染权的市场交易的方法为理论，美国1990年清洁空气污染法案的修正案决定建立排放量贸易市场。排放量贸易是指允许企业购买或污染的权利。1990年《清洁空气法案》创建了对燃烧煤炭的电力发电厂生产的二氧化硫排放的国内贸易权。排放量贸易背后的观点很简单：（1）政府为每家烧煤炭的公共能源工厂设定了最大污染标准；（2）每家公共能源工厂减少二氧化硫派放量的成本不同；（3）减少排放量的成本相当低廉的工厂能够用他们的污染权与其他清洁成本更高的工厂进行交易；（4）所有新工厂必须以现有工厂中购买他们的排放权利——这意味着，新工厂不能导致二氧化硫排放量新的净增加。 2 贯彻环境责任原则，通过政府实施有关政策、法规的其他管理措施来解决外部不经济，即通过指令控制管制。 环境责任原则的意义在于它解决了谁应当承担环境资源保护的义务和环境资源污染、破坏等损害费用，环境资源的公共资产，谁开发利用，谁就必须给予保护；谁污染破坏，谁就必须治理或交付治理费用，不能把损害转嫁给社会和他人。这样使产生的外部不经济性内部化，是其“外溢”的成本内部“消化”。 指令控制管制是指设定一个环境目标，规定目标如何实现的政府管制。 对环境污染实行管制，是旧福利经济学根据其对市场经济中存在在“外部性”以及“市场失灵”的分析所得出的政策结论。按照旧福利经济学说法，环境污染是“市场失灵”的典型现象，光靠市场手段无法解决环境保护问题，因此必须由政府出面干预。通过有关行政当局根据相关法律、规章和标准等。直接规定经济活动者产生外部不经济的允许方式及数量。

五 结语

外部不经济性是对环境责任原则的经济理论上的支持，污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复促使外部不经济的内部化并减少外部不经济的发生，其实质是修复和补偿环境行为的外部不经济性。外部性理论的引入有利于市场调节解决环境问题，也便于环境问题与经济利益接轨，在实现经济利益的同时最大限度地保护环境，实现“双赢”。

[1]陈泉生 周辉 论环境责任原则[J] http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=978 [2]钱弘道 生态环境保护的经济分析[J] 政法论坛 2002年第4期 [3]威廉·J·鲍莫尔, 华莱士·E·奥茨著 严旭阳等译 《环境经济理论与政策设计》 北京：经济科学出版社 2003 [4]欧文.B.塔克 著 秦熠群 译 《现代微观经济学》[M]第2版 北京：中信出版社 2003 [5]安德森(Anderson,F R)等著；王风春等译 《改善环境的经济动力》北京：中国展望出版社 1989 [6]何其多 单元环境外部化问题的经济学解说[J] 经济问题探索 2001.11 [7]蔡守秋 论当代环境资源法中的经济手段[J] 法学论坛 2001.6