简论我国环境法治的现状及其完善

于文轩

环境法治，是一国环境法律制度及其运行的有机统一，即将环境保护活动纳入法治轨道，是法治理念在环境保护领域中的具体体现和贯彻实施。它既包括一国静态的环境法律制度，也包括环境法律制度在社会生活中的动态的运行和实现状态，其内容包括环境法治理念、环境立法、环境司法、环境执法、环境守法和环境法律监督等方面。在我国，明确环境法治的现状及其存在的问题，并在此基础上不断提高环境法治水平，对于保护和改善环境、建设循环型社会、进一步实现可持续战略，均具有重要的意义。 我国环境法治取得的成就 建国以来，特别是党的十一届三中全会以来，我国环境法治取得了相当大的成就，并主要体现在如下几个方面： 在环境法治理念方面，我国初步确立了可持续发展的指导思想。根据1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》，我国于1994年制定了《中国21世纪议程》，并在其后修订相关环境立法，将可持续发展思想贯彻其中，通过初步确立协调发展原则、预防原则、全程管理、清洁生产等原则和制度，在战略和制度层面推动可持续发展战略的实施。 在环境立法方面，我国已经初步形成一个较为系统和全面的环境资源法律体系。从法律规范的内容上看，一些具有环境法特点的内容在我国逐渐也得到采纳和重视，这其中包括环境技术手段、环境技术规范和环境经济手段等。同时，在地方立法方面，我国地方环境立法不仅呈现出发展快、范围广、内容丰富等特点，而且还先于中央立法规定了一些创新性的管理制度，如环境保护检察员制度、环境保护承包责任制度等。 在环境司法和执法方面，随着公众环境法律意识的不断提高，环境诉讼开始成为解决环境纠纷的重要途径之一。与此同时，自上世纪九十年代以来，我国环境法治建设呈现出立法与执法并重的特色，环境执法机关的执法能力也不断加强，大部分环境纠纷通过行政机关解决，环境执法在环境法治建设中起到了不可忽视的作用。 在环境守法方面，公民环境法律意识大大提高。这主要体现为近年来环境诉讼数量的增加和环境保护组织的涌现，人们开始通过法律武器维护自身的环境权益；同时，环境保护组织（尤其是环境法律援助组织）的不懈努力，对提高公民的环境法律意识也起到了相当大的推动作用。 在环境法律监督方面，经过多年的发展，我国形成了包括立法监督、行政监督、司法监督、舆论监督、政党和社会团体监督、公众监督在内的较为完整的环境法律监督体系。近年来，各种形式的法律监督，尤其是以全国人大环境与资源保护委员会为代表的立法监督和以公众参与制度为代表的公众监督获得了一定程度的发展。 我国环境法治存在的问题 尽管我国环境法治取得了上述成就，但目前仍然存在一些问题。这些问题主要表现在以下几个方面： 在环境法治理念方面，可持续发展思想尚未成为渗透于整个环境法律体系的指导原则。目前，世界环境立法的指导思想已经从简单禁止、污染治理、预防为主发展到可持续发展。但在我国，末端治理思想仍然明显地体现在一些环境法律法规之中，并导致在很多情况下陷入“先污染后治理”、被动地“还旧帐”的误区。 在环境立法方面，法律体系、法律规范和地方立法均有待完善。在宏观上，我国环境法律体系存在结构性缺陷，例如：重环境污染防治、轻自然保护，对自然保护关注不足；忽视对自然资源的综合保护，部门起草立法的模式导致无法形成协调统一的规范体系；重实体轻程序，导致有违法行为却无法追究的情况时有发生；重行政轻民事，忽视环境纠纷的民事处理；环境管理体制立法体系不完整；等等。在微观上，法律规范漏洞也颇多：一些重要领域的立法尚付阙如，如野生植物、湿地保护等方面都没有专门立法；一些重要的体现环境法特点的制度尚未确立，如重要的区域和流域管理制度、跨行政区自然资源保护制度等；一些法律规定缺乏可操作性，如法律责任规定不明确，刑法的“破坏环境资源保护罪”即存在此类问题；对经济手段的重视程度不够；等等。此外，在地方立法层面，环境立法也亟待完善，这主要体现在地方环境立法缺乏地方特色、立法技术有待提高等问题，甚至还有些地方环境立法与国家立法存在冲突。 在环境司法方面，司法人员对一些环境科学知识和环境法律制度不甚了解，从而影响了环境司法的公正性。同时，地方政府有时为了保护地方经济利益，还干涉环境司法过程。此外，环境司法裁判的执行效果也不容乐观，生效的环境法律裁判常常难以执行，“执行难”问题仍然是环境司法领域的一大痼疾。 在环境执法方面。存在的问题主要体现为三个方面。其一，环境管理体制有待完善。我国目前不仅存在环境管理机构重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，而且统一监管部门和分管部门的关系经常不明确，由此导致执法效率较低。其二，地方利益冲突经常影响环境执法的公正性和效率，使原本简单的问题复杂化，这使得有些环境污染破坏行为得不到及时有效的处理。其三，行政处理也没有被赋予应有的法律效力，这在很大程度上降低了行政机关处理环境纠纷的积极性和环境案件的处理效率。 在环境守法和环境法律监督方面，首要的问题是公民的环境法律素质尚有待提高。目前，尽管公众的环境意识大大提高，但其对自身的合法环境权益仍然认识不足，同时还存在为了保护自身环境权益而从事过激行为的现象。此外，环境法律监督机制也有待完善，其中最主要的问题是公众缺乏适当的机会、手段、途径参与环境立法、司法和执法监督，从而影响了公众参与制度的实施。 我国环境法治完善的途径 对于我国环境法治存在的上述问题，可以从下述几个方面改进和完善： 首先，在环境法治理念方面。有关方面应进一步推动环境权入宪，并将可持续发展原则贯穿于综合决策、具体政策和整个环境法律体系之中。目前备受关注的循环经济立法在很大程度上体现了可持续发展思想，是将可持续发展理念贯彻于环境法律体系中的一条重要途径。为此，应当尽可能地使其中的相关制度和机制具有可操作性，使其真正成为贯彻和实现可持续发展理念的有效的法律基础。 其次，在环境立法方面。从宏观上，应进一步完善环境法律体系，修订现行《环境保护法》，使之真正成为污染防治、自然保护和和自然资源保护的综合性基本法律；重视环境程序立法和环境民事立法；完善环境管理体制立法，遵循先立法后改制的原则，改变由管理部门起草立法的方式，制定综合性的环境管理体制立法；同时借鉴国外先进经验，做好履行国际公约的国内立法工作。从微观上，应弥补法律空白，尽快制定亟需的专门法，如《野生植物保护法》、《湿地保护法》等；尽快建立跨行政区自然资源保护等制度；加强法律规范的可操作性，及时修改与实际情况不适应的规定，并及时制定相应的行政法规和规章；进一步重视经济手段，继续完善征收排污费制度，探索环境财政刺激、排污权交易、环境损害责任保险、环境标志等制度。在地方立法方面，应明确地方环境立法的“合法”、“合理”、“及时”等原则，制定地方立法规划，完善立法程序，并确保环境法律专门人才的培养和合理使用。 复次，在环境司法和执法方面。应通过业务培训等方式提高各级人民法院的法官对环境法相关制度的了解，鼓励环境保护组织为法官提供各种形式的培训，同时从民事诉讼制度改革等方面入手，解决环境案件执行难问题。对于环境执法，应当使机构和职能设置进一步合理化，妥善处理机构重叠和职能交叉问题，提高环境执法效率；通过明确划分有关部门和地区的职权，避免利益冲突和“权力寻租”，确保环境行政权的公正行使；此外还应赋予行政处理法相应的律效力，规定行政机关必须处理的案件范围，并规定对于影响行政相对人实体权利的行政决定可以执法机关为起诉对象。 最后，在环境守法和环境法律监督方面。应当通过进一步的宣传教育，提高公众的环境法律意识；同时进一步加强司法监督、社会团体监督和舆论监督；借鉴其他国家的经验，建立类似于国外“市民诉讼”的制度，使公众能够通过适当的机会、手段和途径参与环境法律监督。 综上所述，我们应从上述几个方面入手，借鉴国外的先进经验，并结合我国的具体情况，积极改进我国环境法治中的不完善之处。唯有如此，我国正在积极推进的循环经济立法才能具备良好的法治环境，从而为我国可持续发展战略的实施提供有力的法律支持和保障。

注： 1、本文参考了王灿发教授和蔡守秋教授的观点，在此特向二位老师致谢！ 2、本文发表于《中国改革报》2004年11月22日第8版。 作者简介 于文轩，男，满族，黑龙江伊春人，1975年出生，现为中国政法大学环境与资源保护法学专业博士研究生。 邮箱wenxuan_yu@sohu.comywenxuan@clapv.orgMSN: ywenxuan@hotmail.com 单位：中国政法大学环境资源法研究与服务中心 地址：北京市海淀区西土城路25号 邮编：100088