当代环境经济法律制度的理论基础与制度创新

The theory basis and innovation of updated environmental economic legal system

虞磊珉

Abstract: Based on the characteristic of “external diseconomy” of environmental problems, the environmental economic legal system accounts for an increasing proportion of environmental protection legal system. The writer here makes the “market malfunction” and “government malfunction” as the theory basis of updated environmental economic legal system. Comparing with the traditional environmental administrative system, the environmental economic legal system which bearing the exclusive advantage of “incentive for participant” is playing more effective role in currently environmental protection. As the theory study of environmental legal system deepening, the environmental economic legal theory bears three updated main developmental trends: reforging of theory basis, innovating and widening of participants and application of multi-national environmental economic legal measures.

摘要：由于环境问题具有“外部不经济性”的特点，因此环境经济法律制度是一国环境保护法律制度的重要构成。笔者认为环境问题的“市场失灵”和“政府失灵”是环境经济法律制度的理论基础；环境经济法律制度有着普通环境行政管理所不具备的主体激励优势显著优势。随着环境法律理论研究的深入，环境经济法律理论发展存在着理论基础的再造、主体的创新扩大以及跨国环境经济法律手段的应用三个最新发展趋势。

关键词：环境经济法律制度 理论基础 外部不经济性 国际环境经济法律手段

由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。 但是，传统的环境法律制度往往从强制性的行政管理角度对污染者进行管理，以行政处罚为主要管理手段。但是行政管理由于存在一定的执行成本和“权力寻租”的现象，往往并不能达到预期的管理目标。因此，如何合理地将环境污染的“外部成本”转化为污染主体的“内部成本”，促使其主动加入到环境保护活动是环境经济法律制度的主要内容。

一、环境经济法律制度的理论基础

（1）环境问题的“市场失灵” 正如马克思、恩格斯所言：“一切社会关系……归根结底是一种经济关系”“每一个社会经济关系首先是作为利益表现出来”，社会主体在经济交往活动中，由于受到其个人自身狭隘的“经济人”的限制，不会出于“生态人”角度将作为外部因子的环境因素考虑在其相对独立的利益决策体系内，应此造成了环境经济学中所称的“外部不经济性”现象，或者说是“市场失灵”。其次，环境资源的公共性造成产权界定的困难。一方面由于环境资源缺乏明确的产权主体，造成实践中环境污染的负外部型。另一方面，由于环境资源的公共性，环境保护作为一种为集体利益的公共物品和劳务，使得提供环境保护服务具有正外部性特征，因此很难向相关的受益主体主张利益报酬。

（2）环境问题的“政府失灵” 纵观各国环境保护制度，政府在其中起着举足轻重的作用。一方面由于良好的环境资源属于一种公共物品（服务），由政府代表大众来提供是最为合适。另一方面国家可以凭借立法权力制定各种法律和环境标准，并通过强制力量来保证实施，是环境保护在一定的区域范围内可以达到预期目的。但是由于制度体系内部的原因，政府管理的最终结果往往会偏离预期效果 ，发生“政府失灵”。造成政府失灵的原因主要是：首先环境法律政策的失灵，由于政府在立法时受到种种客观限制（经济、产业规划、城市建设等），使得政策或法律制定不能达到预期目的；集中表现在现行部门政策和宏观经济政策在制订过程中，由于没有给与生态和环境以足够的重视而导致的法律政策效应的扭曲。其次是环境管理的失灵，一方面各种政策在部门之间协调不足，缺乏足够的或者是有效的强制手段和力量。 另一方面由于环境管理权的垄断，会在实践中产生设租寻租行为。导致环境管理的低效率甚至无效率。 综上所述，完全依赖市场主体个人的经济活动或者传统的直接行政管理并不能带来环境保护目标的完全实现，这就需要国家对实践中出现的问题做出制度回应，结合环境资源的特性和国家行政强制的优势进行制度创新。 环境经济法律制度正是适应上述的理论基础在实践中不断发展，并且“在全球范围内愈来愈被广泛的运用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的规范标准或专门的技术改进来改变人们的生活” 。《21世纪议程》指出：“在过去几年中，许多政府，主要是工业国家的政府，但也有中欧、东欧和发展中国家的政府，愈来愈多的采用面向市场的经济法律手段……”，与以往传统的环境保护纯粹的行政法律制度相比，环境经济法律制度有如下的优势： （1）调动污染者的积极性。环境经济法律制度的施行使污染者能够选择经济上的最有利的解决方式，或接受行政管制，或利用市场手段发展无外部性的生产方式，使污染者可以针对自身的特点选择不同的治污方式，改变了过去一刀切的环境直接行政管制下的治理者和被治理者严重对立的 （2）符合社会公平原则。环境经济法律制度可以使污染者负担污染支出，形成成本分摊，改变了由全社会共同分担污染的损害成本。 （3）制度更富有弹性。由于环境经济法律制度的施行使得污染者的经济成本可以随着污染物的多少而变化，与直接行政管制下刚性较强的规范标准更容易被污染者所接受，有利于环境管理成本的降低。 （4）促使消费者选择绿色健康的产品。由于环境经济法律制度的核心是将污染形成的外部成本内部化，造成污染者成本负担增加，从而使污染产品的价格上升，缩小了污染产品与绿色环保产品的价格差别，从而引导消费者主动进行“绿色消费”选择。

二、当代环境经济法律制度发展与特征

从美国1970年通过对《清洁空气法》的修正开始，以瑞典在1988年设立世界上第一个生态税为标志，世界上特别是一些发达国家开始重视环境保护的你成本和效益的计算，努力寻求成本更低、更有效的环境经济法律规制手段。特别是进入90年代以后，环境经济法律制度创新不断，呈现出了许多新的特点，笔者尝试归纳如下：

（1）环境经济法律制度理论基础和制度的革新

环境经济法律制度的理论基础起源与20世纪初关于福利经济学的分析，以庇古在《福利经济学》众所表述的政策措施为代表（即“由于环境的重要经济根源是外部效应，那么为了消除这种外部效应，就应该对产生负外部效应的单位收费或征税，对产生外部效应的单位给以补贴。” ）并且经过鲍墨尔等人的理论深入研究，逐渐产生出了最早的环境经济法律手段——“庇古手段”即通过国家制定相应的法律规范进行征税、收取污染费、财政补贴环境保护政策措施。但是这三种环境经济法律措施注重政府管理的主导作用，强调政策规范（例如费额、税率）制定的科学性，因此对管理部门行政素质和廉洁程度要求较高。此外在执行过程中需要较高的管理成本，对市场的利用程度还不高。 随着20世纪70年代的著名学者科斯的“产权理论”的兴起，运用“科斯定理”来创新环境法律经济制度在理论和实践上都得到了很大的发展（即“只要把外部效应作为一种产权明确下来，而且谈判费用不大，那么外部效应问题可以通过当事人之间的资源交易而达到内部化。” ）。在实践中逐渐形成了以自愿协商、排污权交易为代表的“科斯手段”，充分利用市场主体的自发的趋利避害性和市场交易工具，在实行污染总量控制的前提下，进行环境保护。尽管“科斯手段”具有管理成本较低，规范标准的立法成本较低，但是它对于市场的依赖程度较大，有时交易成本会比较高，而且常常会出现“市场失灵”的情形，因此当时只在少数的市场经济发达国家得到了部分运用。 进入90年代后，随着法律经济分析理论拓展，特别是引入了市场主体“生态人”的全新概念，环境经济法律制度创新真正受到了各国的重视并付诸实践。法律经济分析最初由美国芝加哥学派提出，主张对包括环境问题在内的社会问题应采取自由市场的方法，并且呼吁在法律和经济分析中协同作用；在一批学者和实践者的推动下，注重对法律规范的成本效益进行研究，对传统的以“汉德公式”为理论基础的“效用比较”方式进行反思，主张建立以“生态人”理念为出发点，以兼顾环境道德、市场主体的经济利益、环境价值、社会效益为标准，以含有生态效益的经济杠杆为主要调节方式的全新的环境经济法律制度。在此理论基础革新上，一批新兴的环境经济法律政策、手段得以运用，例如将环境成本纳入审计项目的绿色会计制度，采取污染集约化处理制度，建立以促进生态效益为目的的环境发展基金等等。随着环境经济法律制度的丰富，使得世界上不同的国家可以根据自己的国情采取各种环境经济法律制度措施的组合，环境经济法律制度得到了空前的发展。

（2）环境经济法律主体的创新与扩大

传统的环境经济法律制度主要调整污染者和政府或者污染者之间的关系，随着理论和制度的革新，越来越多的主题被引入环境经济法律制度体系。 一方面是通过制度创新设立新的主体。由于新的环境经济法律制度的实施和一些传统经济手段的发展，参与环境经济活动的主题越来越多。例如，由于“谁污染谁处理”的制度设计尽管具有管理成本低，权责明确的特点，但是在实践中由于各污染企业受到自身规模、经济实力和技术水平的限制，不可能每个污染企业都投建相关的污染处理设施，不但企业负担过重而且也不经济。为了适应实践的需要，产生了许多专门提供污染处理的企业，实行治污集约化。再例如，在某些国家随着污染许可证交易的扩大，政府逐渐推出排污权交易过程，通过建立相关的“控污银行” 作为市场中介组织来引导排污权的交易。 另一方面考虑到公平原则，给与没有造成污染的社会主体以更多的主动权，鼓励他们参与到环境保护活动。例如目前在美国允许环境保护组织和环境保护基金参与排污权的交易，通过买卖来影响企业污染成本，使环境污染受害者或可能受害者可以在事前更主动的加入污染防止，而不是仅仅依靠污染发生后的政府补偿或司法赔偿。

（3）国际环境经济法律手段的运用

由于空气、海洋等自然资源的特殊属性，以及人类生存环境所具有的唯一性，因此在环境保护上要求国际间的通力合作，采取协调统一的环境政与制度措施；但是由于国家作为国际法上的主体享有绝对的排他的独立的环境主权，因此传统的国内环境保护制度，无论是直接管制还是行政色彩相对较弱的“庇古经济手段”都很难对国际环境污染进行有效规制。有鉴于此，随着各国对国际环境问题的重视以及环境经济法律理论的发展，“科斯手段”由于具有自发性的特点在国际环境保护问题上发挥了重要的作用，因此作为环境保护重要手段的环境经济法律制度也呈现出国际化的倾向。 就引起国际环境污染的原因来看，主要有两种：一是越界污染，即一国境内的经济活动给他国的环境造成污染的现象；另一种是污染转移，即将一国内受到法律约束的产业项目转移到相关标准规范较低的另一国境内进行生产的现象。 对于前者，国际组织致力于国际间的环境排污交易市场，用以协调发达国家与发展中国家在环境保护上利益之争。1997年11月在日本召开的《气候变化框架公约》首脑会议通过一项允许发展中国家向发达国家“出售”吸收二氧化碳的森林能力规定，这种“国际间环境服务”的形成了一个新的市场。1998年加勒比海小国哥斯达黎加凭借其在19987年出售上述的“环境服务”得到的200万美元的业绩在美国芝加哥股市发行减少温室气体证券，当时对于这项新的环境经济法律制度的实施乐观估计是该国可以凭借该市场每年可以获利2.5亿美元， 而发达国家也可以将其污染治理成本缩减90%。笔者认为，考虑到众多发展中国家许多植物资源的环境自净能力不能得到充分利用，如果能够在污染物总量控制前提下，开展类似的环境经济法律制度对于交易双方来说无疑是一个双赢的局面。 对于污染转移行为，笔者认为是污染者利用国家间环境标准不同，转移污染治理成本的一种做法。从经济学上来看，污染转移虽然在转移过程中会产生相应的成本，但是这些一次性的成本不足以把企业在生产过程中产生的环境污染成本完全内化，因此依然是一种值得谴责并需要制度规范的污染行为。由于目前某些发展中国家急于发展国内经济，对此种污染行为的政策一直不够强硬。因此国际社会倾向于通过投资者角度进行制度设计来达到环境保护的目的。例如，1998年美国通过《最高基金修正与再授权法案》，对1980年颁布的《综合性环境反应、赔偿与责任法案》进行了修正，使得贷款人清污责任扩大到了国际贷款。所谓贷款人清污是指政府（或其行政机关）为保护和治理环境，依法清理借款人的危险性废物产生的污染，因清理污染支出的费用，以贷款人“真正参与借款人的管理”为法定依据，责任由贷款人严格地、连带地承担的一种法律制度。 该制度的实施促使贷款人或相关利益主体而不单单是借款人对于贷款用途负有不破坏当地环境质量的谨慎义务，迫使经济活动主体把环境因素考虑在经济活动内。此外，国际间众多的环保基金也给与不同国家的绿色产业的发展给与资金或技术支持，参与到他国环境保护过程中。 （作者单位：华东政法学院环境法研究所）