作者：付英，中国国土资源经济研究院副院长、二级研究员，享受国务院特殊津贴专家，主要从事国土资源管理工作。

原文载于《中国国土资源经济》2018年第5期。为方便编辑，相关注释已省略。

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——初论自然资源法通则

导读

自然资源部的成立意味着我国的自然资源管理由相对集中走向全面集中统一管理。它有着自己的语境，也亟需有一部自然资源的基本法来满足其依法行政的要求。文章从自然资源的概念、分类、特征、管理和制度入手，以逻辑、法理和技术为理论框架，提出了自然资源法律体系和基本制度安排，以及编制自然资源法通则的“分步走”思路。

引言

所谓自然资源部的语境，首先是一体化语境。自然资源由相对集中转变为全面集中的统一管理用了20年。今后再讲资源就不能仅考虑土地、矿产、海洋，还需要包括水流、森林、草原、滩涂等一起考虑、系统安排。

其次是层级化语境。在宏观层面，要讲统一，讲职能，讲政治。讲统一是指十九大报告“三统一”中前两个“统一”；讲职能是指机构改革方案中自然资源部的六项职能；讲政治是指要和中央提法保持高度一致，可以延展、细化，但不能有分歧。在中观层面，要讲综合，讲协同，讲重构。讲综合是指综合立法、综合规划、综合调查、综合执法，以及双层综合机构；讲协同是指央地协同、部门协同、府际协同，以及产学研用政之间的协同机制；讲重构是指先破后立、由表及里、由形入神，春风化雨、脱胎换骨。在微观层面，要讲逻辑，讲法理，讲技术。讲逻辑是指揭示事物发展的内在规律、排列顺序；讲法理是指揭示事物运动的基本道理、因果关系和本质所在；讲技术是指推动事物发展的工作方法、技术路线和手段。

第三是结构化语境。从科学性、合理性和可操作性入手，注重结构性分析。无论多么复杂性的问题，只要揉碎了、捏起来，从国际到国内、从中央到地方，由解构到重构，都能够解决好。

改革开放40年来，我国自然资源各门类立法发展迅速，渐成体系；单项法之间存在交叉、冲突。自然资源统一立法研究相对薄弱，仅有肖乾刚著的《自然资源法》（1992），肖国兴、肖乾刚合著的《自然资源法》（1999）和张梓太主编的《自然资源法学》（2007）等。资源法与环境法交织，自然资源开发与生态环境保护职能混淆。现有法律体系，缺少自然资源基本法层次。自然资源部成立后，自然资源统一立法工作应当提上议事日程。中国国土资源经济研究院力主编制自然资源法通则。说初论，是指后边还有再论的意思。

从国外情况看，美国是有综合法的。其特点是“点授权”，即重视对自然资源合理利用的某类事项的授权。以点带面，综合管理。美国参议员Murkowski和Cantwell于2017年6月29日向参议院提交《能源和自然资源法2017》（ENRA，S.1460）草案，列入参议院立法议程。这是美国自2008年通过的《综合自然资源法2008》（CNRA2008，公法110-229）以来，强化自然资源综合管理的又一次努力。

俄罗斯是没有综合法的。其特点是依靠“法体系”解决自然资源综合管理问题。所谓“法体系”，是指一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个体系化的有机联系的统一整体。其单行法有《地下资源法》《俄罗斯联邦土地法典》《俄罗斯联邦水法典》《俄罗斯联邦森林法典》《特殊自然保护区法》等，分别调整和规范矿产、土地、水、森林、动物和植物等自然资源。为了发挥自然资源对国民经济和社会发展的支撑作用，俄罗斯几乎每年都要系统地修改各门类资源法。

一、自然资源的概念

在自然资源一词中，资源处于中心位置，自然是限定词，划定了资源的边界。这与地质学排序规则一致。

资源的向度。资源一词是具有向度（dimension）的一个概念。一种物质被称为资源，是有时间、社会制度、目的与手段设计及技术的向度的[2]。四个维度，分别解决是不是资源、要不要开发利用、如何开发利用和有没有能力开发利用的问题。可以说，时间决定人类对资源的认知程度，制度决定人类对资源的开发强度，目的与手段决定人类对资源的利用方式，技术决定人类对资源的利用水平。

生态化转向。过度开发、粗放利用和奢侈消费，带来生态环境的破坏，催生了生态化转向。其理论基础是两山论；实践基础是人们对美好生活的向往；内生动力是大规模爆发的太湖的蓝藻（2007）、北京的雾霾；转向标志是生态文明建设列入“五位一体”总体布局。

资源的裂变。生态化转向带来了自然资源内涵的裂变。资源的基本含义是“资财的来源”。随着后工业化社会的来临和生态化转向，财富价值和生态功能，构成了自然资源的双重属性。

资源性资产。“资产”是会计学的范畴。只有那些既稀缺同时又由所有者拥有或控制的自然资源才能称为“资源性资产”，因此，不是所有的自然资源都是资产。

资源和环境的关系，像一枚硬币的两面，既不对立也非包容，而是相互映照；这枚硬币的名称叫自然要素。换言之，自然资源既是生产要素，也是生态要素。由此推之，自然资源全要素生产率，既包括自然资源财富生产率，也包括自然生态功能生产率。

从法学分支看，规范自然资源经济法律关系的，可称之为自然资源法学；规范自然生态效用法律关系的，可称之为自然环境法学。

二、自然资源的分类

从自然资源赋存状况看，有地表资源和地下资源之分。地表资源包括山岭、水流、森林、耕地、湖泊、草原、滩涂、大陆架、海洋、气候（光热风雨）、动植物等；地下资源包括矿藏等。

从自然资源再生状况看，有可再生资源、不可再生资源和恒定资源之分。

资源消耗后，在人类社会生产活动的时间尺度内，能够通过自然过程恢复的，属于可再生资源，包括水资源和一般生物资源。其中，不包括濒临灭绝的生物。有学者认为，巨型动物的灭亡，源于人类长期的捕杀，其繁衍速度赶不上死亡速度。人类登上食物链顶端，让整个生态猝不及防，很多生态灾难都是源于这场过于仓促的历史跳跃。

资源消耗后，在人类社会生产活动的时间尺度内，是不可能通过自然过程恢复的，属于不可再生资源，包括除海水化学物质之外的所有矿产资源（地热有争议）、原始森林、高寒草甸及腐殖土。

资源消耗后，能够即时自动补偿或者几乎不发生数量消耗的，属于恒定资源，包括太阳能、水力、风力等能源和土地、海洋等空间资源。

人类合理利用自然资源的顺序是：恒定资源、可再生资源和不可再生资源。策略是：通过技术进步，不断扩大对恒定资源开发利用的效率和范围。遵循客观规律，保护可再生资源循环利用的自然条件。节约集约利用不可再生资源，尽可能延长其使用期限。

从自然资源法的体系看，处于顶端的为自然资源法通则；次一级为可再生资源法、不可再生资源法、恒定资源法，或者是空间资源法（土地，水体，大气层，太空）、能量资源法（天然机械能，太阳光热能等）、物质资源法（水资源，矿产资源，森林、牧草等生物资源）；再次一级为各门类资源法，如土地管理法、矿产资源法、水法、森林法、草原法、海洋基本法、渔业法等；最下面是自然资源法规及规章。

三、自然资源的特征

自然性、社会性、系统性和相对性，构成了自然资源的四个基本特征。

自然性。一是天然生成。没有凝结任何社会劳动，遵循自然界自身的规律。二是形态各异。同一门类的自然资源具有质、量、形态、时间、空间等多种自然属性；不同门类的自然资源相互之间自然性质迥异。三是物质存在。不以人的意志为转移。人类社会生存和发展的基础是物质生产。而物质生产的起点，是从自然界取得各种形态的物质和能量。

社会性。一是人化作用（马克思：人化自然）。自人类进入工业社会之后，资源需求增长曲线呈S型，越来越多的自然资源要素被纳入社会生产的循环过程，人类活动也深深地介入了自然资源的演化过程。二是市场驱动。自然资源产权交易制度设计极大地推动了社会财富的积累，而自然资源的稀缺性则带来剧烈的市场竞争。三是价值核算。人类对自然资源的过度开发、粗放利用和奢侈消费导致了生态环境的破坏，影响到人类的生活质量。资源价值核算、比较效益评价成为常态。

系统性。一是形态相连。多种自然资源依附于一种自然资源之上。如山岭、水流、森林、耕地、湖泊、草原、野生动物等依附于土地之上。二是功能响应。一种自然资源发生变化就会影响到其他自然资源的生存状态。在一个生态系统中，森林资源的变化势必会影响到生物群落、气候、河流等自然资源的功能。三是圈层互动。岩石圈、水圈、大气圈和生物圈之间存在着相互作用的运动规律，山岭冷热气流交汇带来大气降水，地表径流补充地下水源，地下水位上升浸润植被，植被茂盛滋养动物繁衍。

相对性。一是无中生有。随着技术进步，特别是技术革命，非自然资源成为自然资源，如页岩气、石墨烯。二是相互转化。不可再生资源，用一点就会少一点，其有限性固然不容置疑，但人类的创造力可以延长其“有限时间”使之趋向“无限”。当然，人类的破坏力也可以缩短其“有限时间”而使之趋于“枯竭”。三是循环替代。如废旧金属回收、铝替代铜等。

从立法角度看，自然资源的社会性、系统性为自然资源统一立法提供了法理依据；而自然资源的自然性、相对性却给自然资源统一立法增加了难度。

四、自然资源的管理

自然资源管理的目的是合理开发利用自然资源和保护自然资源，即以资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。保证中国的粮食安全、水资源安全和能源资源安全，是自然资源部必须承担的三大任务。

从逻辑上看，自然资源管理，一是以所有权为基础。任何纷繁复杂的问题只要回到所有权上来，都能看得清楚、说得明白。二是“两条线”管理。一条线是行政管理，包括空间管控、用途管制、有偿使用、系统修复等；另一条线是产权管理，包括确权登记、出让流转、收益分配、征收补偿等。三是设置好行政闸门。包括使用权流转的闸门、用途管制的闸门、规划许可的闸门。20年前笔者讲过：“耕地与非耕地、农村与非农建设用地、国有土地和集体土地，把好这三道闸门，集体土地使用权依法有序流转就得到了保障。”土地有了，矿藏、水流、森林怎么办？还有资源统一确权登记，公权力不登记的原则要不要坚持？

从法理上看，自然资源产权具有财产权利和行政特许权双重属性。公权私权化是其理论基础。因此，其管理应以平等民事关系为主，行政隶属关系为辅，尽量避免二者的混合使用，降低行政权侵犯财产权的概率。从技术上看，应当加快人工智能、大数据和航空遥感技术（北斗定位系统正在由厘米级向毫米级迈进）在自然资源的调查、评价、监测和预警方面的应用，一张图管自然资源。

自然资源统一立法原则，包括国家所有权控制原则、合理规划和利益平衡原则、经济效益和生态效益双赢原则、自然资源有偿使用原则和最优利用原则。

自然资源法的调整对象，包括自然资源的权属关系、流转关系和管理关系。其中，流转关系十分重要。因为自然资源产权不交易、不流转，就创造不出社会财富。发挥市场配置资源的决定性作用关键在于流转。

五、自然资源的制度

从近年来我国的改革实践看，自然资源有8项基本制度可以入法：

自然资源资产产权制度。其逻辑起点是“松绑经济”。其问题导向是产权虚置、收益流失、市场化低、无序配置。其法理依据是“公地悲剧”。其制度重构是统一确权登记、所有权向使用权让渡（科学定价）、使用权依法流转。

自然资源空间规划制度。功能定位、政策分区、区块拒止、统分结合是其逻辑。体系化，地尽其利、物尽其用是其法理。多龙治水、数据矛盾，叠床架屋、成本高昂是其问题。本底清晰、承载合理、战略引领、三线协同、多规合一、用地控制是其技术原则。

自然资源用途管制制度。适宜性评价、用途转换许可、经济和生态补偿是其逻辑。矿藏、水流如何适用是其问题。公权约束私权是其法理。总量、结构、时序、强度、类型控制是其技术构成。

自然资源严格保护制度。保护优先、节约优先、自然恢复、代际平衡是其逻辑。如何调动各方积极性，提高保护的内生动力是其问题。构建人与自然生命共同体是其法理。保护自然生态系统是其核心（美国国家公园体制）。源头严控、过程严管、后果严惩是其技术路线（我国河长制）。

自然资源节约集约利用制度。规划引领、技术先行、政策鼓励、税费减免是其逻辑。“节约资源就是保护环境，循环利用就是生态修复”是其法理。制定自然资源节约集约标准体系和分门类资源节约集约标准是其技术手段。

自然资源有偿使用制度。产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实是其逻辑。资产性质不清、定价机制模糊、市场配置较弱是其问题。维护自然资源所有者、使用者权益，合理征收税费是其法理。资源核算、价值评估、市场出让、收益管理、监测监管是其技术要求。

自然资源生态修复与补偿制度。专项整治、系统修复、异地补偿、升质奖励是其逻辑。“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”是其法理。央地共同参与、多元主体介入、差别化政策激励、自然综合整治是其技术路线。

自然资源执法监督制度。立体监督、综合执法、公众参与、政绩考核是其逻辑。“全面提升自然资源领域治理体系和治理能力的现代化”是其法理。“天上看、地上查、网上管”是其技术路线。

六、结论

我国需要一部自然资源的基本法。单行法律渐成体系、行政职能根本转变、法律适用缺乏弹性等是制定一部自然资源基础性法律的客观需要。

自然资源法通则是自然资源的基本法。构建自然资源法通则可以分“两步走”。第一步是撰写自然资源法总则。8个基本制度加法律责任，共9章构成了自然资源法总则的主体内容。第二步是撰写自然资源法分则。由各门类资源法律法规中归纳产生。

聚焦基本原则的内涵与外延，兼顾单行法之间的边缘性、交叉性问题。整合各门类资源法的“最大公约数”，是自然资源统一立法的思想逻辑。

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