基本案情

1980年国家实行农村土地承包制度，付某一户分得坡地和水田合计约13亩土地。1996年付某到国营大岭农场打工，后付某成为该农场十五队的工人。期间付某把所承包尚未种植的土地托付给妹夫即洪某管理使用。但此轮土地承包期限届满重新发放新证时，在未告知付某及其家人的情况下，洪某于1999年1月1日把付某上述土地列在自己的名下，办理《农村土地承包经营权证书》，取得了这些土地的土地经营权。2001年，付某在部分坡地上种植了450株橡胶。2003年国家实行退耕还林政策，对付某种植的胶树，洪某擅自用自己的名字进行退耕还林登记，并领取了自2003年至2005年的退耕还林款。付某知道情况后，即与洪某发生争执，并多次要求村委会和乡政府解决。2006年，政府实行《农村土地承包经营权证》以旧证换新证期间，付某再次取得政府颁发的《农村土地承包经营权证》，取得上述争议土地的承包使用权，承包期限为1999年1月1日至2027年12月31日止。洪某对此表示不满，拒绝交出争议土地的使用权。

法院审理

一审法院认为：国家实行农村土地承包经营制度，由县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书、并登记造册，确认土地承包经营权。付某主张争议的承包地系由其户承包经营，并提供属其所有的由县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》予以证明，法院予以确认；洪某主张争议承包地其有承包经营权；但未能在诉讼举证期限内提供证据予以证明，法院不予认定。对此，付某主张洪某返还争议土地的承包经营权法院予以支持；付某主张洪某已领取属于付某所有的退耕还林款9000元，因付某未能提供相关证据予以证明，对此法院不予认定，其主张洪某予以返还法院不予支持。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第3条、第23条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第2条的规定，判决如下：一、洪某付某于本判决发生法律效力之日起三个月内，自行迁移占用付某的承包地种植的经济作物，返还给付某这些土地的土地承包经营权。二、驳回付某的其他诉讼请求。

判决后上诉人洪某不服原审判决提起上诉。

二审院经审理认为：本案中，该争议地约13亩属于村委会加好经济社农民集体所有。上诉人洪某于1999年经本村集体经济组织的同意，将该争议地办理了《农村土地承包经营权证书》，取得了该争议土地的承包经营权。而被上诉人付某在2006年，也办理了该争议地的《农村土地承包经营权证书》，也取得了该争议土地的承包经营权。由此可见，该争议地存在一地两证的问题，付某与洪某都具有合法的承包经营权。因此引起双方当事人发生土地承包经营权纠纷，故本案现实质上是双方当事人因土地使用权属发生争议，依照《中华人民共和国土地管理法》第16条第1、2款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。据此，双方当事人的土地使用权属纠纷，应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第1款第（三）项之规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知付某向有关机关申请解决”。因此，本案存在一地两证的问题，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。双方当事人应向乡级人民政府或者县级人民政府或有关行政主管部门申请处理土地使用权属争议。土地使用权属争议行政处理确认决定生效后，双方当事人才可以对原承包经营权侵权等提出民事诉讼解决。综上所述，原审判决认定事实基本清楚，但适用法律判处不当，应予纠正。依照最高人民法院《关于适用< 中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第186条、《中华人民共和国民事诉讼法》第108条第1款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销一审民事判决；二、驳回付某的起诉。

法官点评

本案属于典型的承包经营权权属争议，因为诱发争议的根本原因是一块土地两个承包经营权证，实质上就是承包经营权即土地使用权的权属存在争议。土地权属争议属于行政处理程序前置的纠纷，法院不直接介入土地权属争议的处理，本案应先由乡人民政府处理，对处理不服的，可以依据《中华人民共和国土地管理法》第16条“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，向人民法院提起行政诉讼。

需要注意经过权属争议处理后诉讼对象的变化。即在权属争议处理前，是个人与个人之间发生的承包经营权权属争议。权属经行政处理后，当事人不服行政处理决定的，应当以作出行政处理的乡政府为被告，提起行政诉讼。提起行政诉讼后，法院主要针对乡政府在作出行政处理行为进行合法性审查，对于乡镇府作出的行政处理是否合理，一般不予审查。

摘自《农村土地承包及林权纠纷案例说法》