基本案情

飞桥村地处偏远的山区，共有204户村民，全村集体所有土地面积为15.4平方公里。2007年7月，被告杨林乡为实施可持续发展战略，决定开发山区旅游资源与旅游开发公司签订了关于开发杨林乡旅游资源的合同。

合同约定，乡政府将飞桥村15.4平方公里村集体所有的山林，交由开发公司在50年内自主经营、独家开发，期间任何单位和个人在开发区内从事开发经营活动须征得开发公司同意，该公司可以转让开发经营权，乡政府要封山育林，负责开发区内的拆迁及善后工作并承担费用，为开发公司提供办公场所、维修道路，给予最优惠税收政策等。

原告飞桥村83户村民认为，被告杨林乡政府不是原告所在飞桥村15.4平方公里山林的所有权者和使用者，无权直接插手集体经济组织的具体经济事务，原告对村集体所有的山林享有合法的承包经营权，在山林承包经营权没有合法解除的情况下，被告擅自对山林进行旅游开发，封山育林，没有根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，提请村民会议讨论决定，是滥用职权的行为。

被告则认为，其作为行政管理机关，拥有对该区域的行政管理权和对山林生产、经营方式的行政管理及指导职能，原告承包山林的采伐实行的是采伐证制度，合同“封山育林”的约定没有侵犯村民的承包经营权。

法院审理

法院公开审理了此案，于8月6日依法作出判决。法院认为，被告没有严格履行法定报批手续，径行对外签订开发合同，属程序违法，被告的行政行为侵犯了原告的山林承包经营权。责令杨林乡政府完善审批程序，并对因该合同给原告山林承包经营权造成的限制和影响采取补救措施。

法官点评

乡政府将所有权属于飞桥村集体所有的15.4平方公里山林对外发包，是越权发包。因为乡政府不是15.4平方公里山林的所有权代理人，无权代表飞桥村集体经济组织对外发包。

飞桥村委会是15.4平方公里山林的所有权代理人，需要经过民主议定程序，方可对外发包15.4平方公里山林。

摘自《农村土地承包及林权纠纷案例说法》