杨严炎*

一、选择该案的理由

第一，本案的社会影响较大。本案最初发生在2005年，经过媒体报道，迅速成为社会关注的焦点案件。不久，上海律师陈江也紧随其后，在上海市闵行区人民法院提起诉讼，案件的南北呼应和媒体的跟踪报道，使本案的社会关注度不断提高，使得本案具有大部分公益诉讼案件所不具备的广泛的影响。

第二，本案原告的专业背景使该案的公益性更为突出，本案的发起人李刚是清华大学的法学博士，他在硕士、博士阶段研究方向都是诉讼法，在本案提起诉讼以前，已经进行了多次公益诉讼的尝试。同时，他还创办了“公益诉讼网”，专门从事公益诉讼活动。相比缺乏此类经历的个人原告，有着较为突出的理论与实践上的优势。

第三，本案取得了非常好的社会效果。从形式上看，李刚的多次起诉被驳回，不少诉讼请求没有得到法院的支持。但实际上，该案取得了非常好的社会效果。例如，通过诉讼，不仅停止了牙防组的认证活动，而且推动了我国认证制度的规范，有助于类似问题的解决。

二、案情简介

（一）案件背景

“牙防组”全称“全国牙病防治指导组”，成立于1988年，设立目的是推动公众的爱牙意识，促进我国口腔保健事业的发展。它的成立也有利于力口强中国与世界卫生组织和世界牙医联盟的合作。

全国牙病防治指导组，下设七个专家委员会，同时拥有全国从省级到县级的垂直体系。该组织的主要职责是：制定全国范围内口腔疾病和牙病的防治规划；指导各地开展牙防工作；表彰先进集体和个人；推广口腔保健和牙病防治的科学成果。

从1992年起该组织采取与企业合作的新模式，成立了牙病防治基金会，并且开始从事牙膏产品的认证工作，先后认证过“佳洁士”、“雪豹”、“两面针”等多个品牌的牙膏。

2005年6月，新华网首先刊发了质疑全国牙防组的文章《惊！！！全国牙防组——两个人两张桌忽悠了十三亿人》，向公众揭示了具有14年认证历史的全国牙防组只是一个安身于北京大学附属口腔医院的，只有一间办公室，两个办公桌的非正式的机构。

李刚在一个偶然的机会，看到了相关报道，并到民政部网站上查看了认证机构名录，惊讶地发现全国牙防组没有登记。随后在国家认证认可监督管理委员会（以下简称认监委）的网站上，查询认证机构的名录，也没有找到牙防组。“这涉嫌对消费者进行误导。”李刚根据调查的情况，向认监委写了一封信，反映牙防组违法的情况，要求其对全国牙防组进行调查，并且对全国牙防组非法开展认证活动，扰乱认证秩序，侵害消费者权益的行为进行查处。

李刚向认监委投诉牙防组后，认监委书面答复：“我委已与国家卫生部形成统一意见，将口腔保健用品认证工作纳入全国认证认可统一管理，我们现正在着手制定统一的口腔保健品认证基本规范和认证规则。”李刚认为，这份答复“对牙防组之前作过的认证是否有效居然不置一词”。于是，李刚走上了诉讼之路。[1]

（二）诉讼过程

鉴于认监委的态度，李刚遂向北京市第一中级人民法院以行政不作为为理由提起诉讼，状告国家认证认可监督委员会，要求其履行法定职责，查处全国牙防组。北京市第一中级人民法院以“此种情况属于信访申诉，不属于行政诉讼的受案范围”为由，驳回了李刚的起诉。

同年2005年9月16日李刚博士在北京家和物美商业有限公司开设的卖场购买了使用牙防组认证标志的乐天木糖醇口香糖。并在9月26日，以消费者身份向北京市朝阳区人民法院提起民事诉讼，状告全国牙防组以及使用“全国牙防组认证”标志的乐天（中国）食品有限公司和销售商北京家和物美商业有限公司侵权，却被该法院以“全国牙防组不具备法人资格”为由，驳回起诉。

2006年2月16日，李刚又将卫生部追加为案件的被告，向法院起诉，但是法院认为“卫生部不能作为民事案件的主体”驳回了对卫生部的起诉。

12月25日，北京市朝阳区人民法院作出一审判决，判决被告乐天（中国）食品有限公司、北京家和物美商业有限公司连带赔偿原告李刚经济损失人民币8元8角，驳回原告李刚的其他诉讼请求。

上海的陈江律师以同样的理由提起民事诉讼，最终也获得了类似的判决。

（三）诉讼效果

在本案进行的过程中，由于媒体的大量报道，使得使用虚假认证标志的企业纷纷从自己的产品上撤下了牙防组的认证标志，也引发了相关职能部门对于类似“伪公权力者”商业行为的清查。

案件审理中，北京市朝阳区人民法院又向国家认证认可监督管理委员会和卫生部发出司法建议函，建议对全国牙防组对外开展的认证活动进行审查，并对违法认证行为展开调查、依法作出处理。

朝阳区人民法院的司法建议引起了国家认证认可监督管理委员会和卫生部的重视。2006年11月14日，两部委共同停止了全国牙防组开展的口腔保健品认证活动。

认监委认为，全国牙防组所开展的口腔保健品认证活动是有关部门依据行政职责推动的认证活动，是认证认可条例实施前认证工作多头管理、政出多门所产生的问题，在条例实施后，应顺应政府职能转变的需要，依据条例进行调整、规范和完善。

认监委表示，将与卫生部加紧建立和推动我国统一的口腔用品认证制度，对口腔用品的认证基本规范、认证规则、认证标准和认证标志实行统一规范和管理。同时，与国家质检总局联合布置在全国范围内深入开展清理整顿非法认证活动的专项治理工作，标本兼治，加强对认证活动和认证市场的监督管理。

三、法理评析

（一）本案是否属于公益诉讼

对于什么是公益诉讼，学界看法不尽一致，有人认为狭义的公益诉讼仅指国家机关为了国家、社会利益提起的诉讼，广义的公益诉讼的主体才包括任何个人和组织。也有人认为，只有与自己没有直接利益关系的诉讼，才是公益诉讼。

笔者认为，上述观点均有失偏颇。公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定，以维护社会公共利益为目的，针对侵犯社会公共利益的民事、行政违法行为，向法院提起诉讼，由法院通过司法程序追究和制止违法行为并借此维护公共利益的一种法律制度。公益诉讼的目的主要是维护社会公共利益，尽管在某些案件中也包含有保护私益的诉讼请求，但保护公共利益是整个诉讼的侧重点，而保护私益只能是象征性的。以此为衡量标准，提起公益诉讼的原告要么与案件没有利害关系，要么仅有象征性的利害关系。

在本案中，李刚在致函国家认证认定监督委员会的时候，完全是以维护社会公共利益，制裁违法行为为目的介人案件的。在提起行政诉讼失败以后，为了能够顺利地进入诉讼程序，他才不得不购买了相关产品，以消费者的身份提起了民事诉讼。即使在这样一个表面上含有私人利益的诉讼当中，他所提出的索赔金额也只有不到10元人民币，任何熟悉司法制度的人都可以看出，这与他在经济上的实际支出是相差甚远的，也就是说，李刚是在“赔钱打官司”。因此，我们不能因为案件的形式就否定本案的公益诉讼的性质。本案是一起典型的公民个人提起的公益诉讼，当然也属于狭义的公益诉讼。

（二）本案涉及的诉讼程序问题

诉讼是公民权利救济的最后渠道，也是公民监督和制约政府机关、垄断企业的重要手段，但是，立案难、起诉难是困扰不少起诉人的一个问题，特别是诸如公益诉讼的案件。李刚在该公益诉讼案的起诉中就屡屡受挫。从案情简介看出，李刚先后三次起诉均未成功，而法院驳回李刚起诉的部分理由也值得商榷。 李刚就国家认证认定监督委员会行政不作为提起诉讼被法院驳回后，又以消费者身份向法院提起民事诉讼，状告全国牙防组以及使用“全国牙防组认证”标志的乐天（中国）食品有限公司，以及销售商北京家和物美商业有限公司侵权。法院以全国牙病防治指导组不具有法人资格，也不属于《民事诉讼法》和司法解释所规定的其他组织，驳回对牙防组的起诉。李刚又将卫生部追加为案件的被告，向法院起诉，但是法院认为“卫生部不能作为民事案件的主体”驳回了对卫生部的起诉。

从法律规定来看，卫生部作为被告是没有问题的，我国《宪法》规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，由此，在宪法上确定了国家赔偿的原则。同时，《民法通则》也规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”不过，在目前中国的国情下，由于法院缺乏应有的司法权威，法律规定与司法实践是有距离的，在我国司法实践中，要将卫生部这样的单位作为被告法院还是需要考虑许多因素的，弄得不好，是会给办案人员和法院领导带来麻烦的。法院驳回李刚对卫生部的起诉有可以理解的一面。而牙防组按照《民事诉讼法》规定的其他组织被列为被告，应该说是没有太大问题的，因为它已经在长达十几年的时间内以自己的名义开展民事活动。而法院驳回李刚对牙防组的起诉，又不能将设立该分支机构的法人卫生部作为被告，[2]这就使牙防组的违法行为失去了司法对其监督和评判的机会。尽管法院的司法建议也产生了一定的效果，但与法院应当行使的裁判权的意义是完全不同的。

李刚提起公益诉讼所遇到的种种困难和阻力，除了公益诉讼立法上的缺位外，受诉法院对此的消极态度和法院本身的权威不足也是重要原因。

（三）本案的诉讼效果

公益诉讼案件不应以成败来论效果。李刚提起的这一诉讼虽然许多请求在程序上即被驳回，实体上胜诉获赔的几元钱也仅有象征性意义，但该案件在许多方面还是达到了预定的目标，意义依然是重大的，这主要表现在：

首先，该案件直接的目的已经基本上实现。牙防组并不具备从事认证工作的主体资格，但其违规认证达10余年之久，误导了广大消费者的自主消费行为，在事实上充当了不正当竞争的帮凶，一定程度上干扰了正常的市场秩序。李刚起诉牙防组的首要目的是制止其违法行为，规范口腔用品市场的认证，并清算其非法所得。李刚起诉牙防组虽然没有成功，但根据法院的建议，国家认证认定监督管理委员会和卫生部于2006年11月14日共同停止了全国牙防组开展的口腔保健品认证活动。认监委表示，将与卫生部加紧建立和推动我国统一的口腔用品认证制度，对口腔用品的认证基本规范、认证规则、认证标准和认证标志实行统一规范和管理。与此同时，“全国牙防组”的字眼儿也悄悄从大多数牙膏的外包装上消失。现在市场上已见不到全国牙防组认证的牙膏、口香糖销售了。2007年6月11日，卫生部向社会公布了全国牙病防治指导组1997-2006年财务收支情况的审计结果。至此，该案件直接的目的已经基本上实现。近年来发生的其他几起有影响的公益诉讼，也取得了类似的效果。正如北京市第一中级人民法院马来客庭长所说，得到了法院支持的公益诉讼，对于提高公共事物管理水平或者改变不合理的社会现象直接发挥了作用。那些没有得到法院支持的公益诉讼，通过案件审理使公民反映的问题引起有关部门重视，也在间接发挥作用。实践证明，不少公民个人败诉的公益案件被诉部门都在“胜诉”后悄悄改变了一些不合理的做法。如“王海告网通安装固定电话歧视外地人案”，虽然王海没赢官司但是督促网通公司在新出台的规范文件中对原条款作出了修改；“郝劲松告铁路部门乘车消费和退票无发票案”，促使铁道部专门就发票使用出台规范性文件，并出台新版退票发票，规范退票行为。这些都是公益官司虽败如胜的表现。

其次，有助于类似问题的解决。在牙防组被查处的同时，国家认监委还查处了中国绿色环保产业认证委员会、中国绿色市场认证监督管理委员会、中国质量安全监管认证中心、中国质量认证标准协会、中国产品质量认证中心五家挂“中国”字头的非法认证机构。这五家一度十分活跃的“权威认证机构”也同样不具有法定认证资格。国务院办公厅在2007年5月2日转发了《国务院纠风办关于2007年纠风工作实施意见》的通知，通知明确要求，对政府部门及具有行政管理职能的事业单位和社团组织举办的各类评比达标表彰活动进行全面清理，坚决取消各类要求基层、企业、群众出钱出物出工或以各种名目收费的项目。

该案件的效果，正如季卫东先生所说，自李刚2005年9月28日状告“全国牙防组”，到2007年5月21日卫生部提出清算性质的审计报告，历时仅一年零八个月，一个存续了18年的“权威”机构轰然坍塌。紧接着，追查“类牙防组”、监督“伪公权力”的诉求应声而起，从而把认证资格、商业贿赂、行政官员寻租、专家的职业操守、基金会管理、公共产品供给等一连串问题，都放到了社会舆论的聚光灯下。[3] “全国牙防组”事件积极的一面是让大家对于认证机构开始擦亮眼睛，对于其他的认证机构是一种警示。所以，到现在很多认证部门大汗淋漓惶惶不可终日之际，唯恐自己的机构出现问题，被大众曝光。[4]

最后，唤醒了公民和法人的权利意识和维权意识，推动了我国法制建设的进程。近年来，越来越多的有志青年在推动我国法制建设方面做着不懈的努力，如李刚、郝劲松、王海等，他们开展了一系列公益性诉讼。他们的努力不仅带来了国家政策和法律制度的改变以及社会的进步，更是唤醒了一直处于休眠的公民权利意识。类似牙防组这样的事情在我们身边很多，大家大都熟视无睹，而李刚等人则能拿起法律武器，向社会揭露这种不法行为。从而使那些损害公众利益的行为越来越没有市场，公平和正义得到伸张，法律制度不断健全，执法力度不断加大。牙防组风波未平，“中国名酒”评比风波又起。受上述诉讼的影响，借《国务院纠风办关于2007年纠风工作实施意见》的东风，河南宝丰酒业在同年5月16日提起诉讼，要求法院确认商务部举行“中国畅销名酒”、“第六届中国名酒”评定的行政行为违法。宝丰酒业认为，商务部的这一评选行为限制了企业间通过市场进行的公平竞争，而且明显有悖于国家关于严禁开展对企业进行评比活动的相关规定。[5]这些诉讼在反映我国公民和法人权利意识提高的同时，也在进一步唤醒人们的权利意识和维权意识。