[案情介绍]

某省N市L县大梁村第六村民小组（以下简称六组）与本村第十三村民小组（以下简称十三组）相毗邻，双方因地处两组之间一块荒地的归属发生争议。争议地面积约17．8亩，名叫“门头岭”。该地一直为荒地。1963年，六组开始在“门头岭”开荒耕种，十三组对此并未提出疑义。但1992年，当地政府因基础设施建设需要要征用门头岭时，双方都对“门头岭”主张权利，双方由此发生纠纷。

[人民政府的处理结果及法院判决]

L县人民政府经过调查后，依据事实和有关规定，将“门头岭”确定给十三组所有。

县人民政府作出上述决定的主要事实依据是：原大梁大队干部梁某等人的证言，证明合作化期间，门头岭属梁同高级社所有，高级社在划分耕作区时将门头岭划给了十三组。1962年“四固定”时期，前身是高级社的大梁大队按高级社时确定的范围，将门头岭固定给了十三组；并附有一份1975年的协议资料，证明该地已划归十三组。法律依据是：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第2条和第19条的规定。其中第2条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地行政主管部门具体承办。土地权属争议，由土地行政主管部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地行政主管部门下达处理决定。”第19条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”该《六十条》是1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》的简称。

六组对于L县政府的处理决定不服，向N市人民政府提出复议。N市政府作出了维持县政府处理的复议决定。六组仍然不服，向L县人民法院起诉，要求撤销L县政府的处理决定，依法确认自己对于门头岭的所有权。

L县人民法院一审认为，六组的主张“理由不充分，证据不足”，判决维持县政府的处理决定。六组对L县人民法院的一审判决不服，向N市中级人民法院提出上诉。

N市中级人民法院经调查、审理后认为，门头岭在“四固定”以前未确定权属，L县人民政府认定门头岭在合作化及“四固定”时期已由当时的高级社及生产大队划分给十三组与事实不符。原大梁大队干部梁某等人的证人证言，因没有其他证据支持，不作定案证据。1975年的协议也不能认定门头岭的归属。六组从1963年开始，1975年以后继续对门头岭使用直到1992年，属于长期管理使用。N市中级人民法院最后判决，撤销一审判决及L县人民政府对门头岭土地权属纠纷的处理决定。L县政府在规定时间内对于门头岭的权属状况重新确定。

[评析]

本案的处理，经过了两级政府和两级法院的漫长过程，并最终作出了截然不同的处理结果。关键的问题在于在处理土地权属纠纷时所持的原则和对证据的认定不同。

L县人民政府认为，根据现有的证据材料，可以依法认定该土地的权属。根据原大梁大队干部梁某等人的证言，证明合作化期间，门头岭属梁同高级社所有，高级社在划分耕作区时将门头岭确定给了十三组。1962年“四固定”时期，前身是高级社的大梁大队按高级社时确定的范围，将门头岭固定给了十三组。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条的规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”因而该争议地的所有权应当依法确定给十三组。

本案的二审法院所持观点与L县政府的观点恰好相反。法院认为，根据我国行政诉讼中有关证据的规则，在本案中由于只有原大梁大队干部梁某的证言，且该证言的真实性无法认定，又没有其他证据的辅佐，因而不应当认定其证言的法律效力。故此，双方都提不出能够证明自己主张的足够证据，应当认定该争议土地属于双方无法证明其权属的土地，按照我国对土地权属不明确的土地所采用的确权原则，应将该争议地的土地使用权给实际的使用者。

从我国现行的法律规定分析，界定土地属于国家或集体所有的主要依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条的规定，即土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，应属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。同时依据该规定第18条的规定，对于土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有，本条规定实际上是国家所有的推定原则。针对本案，如果争议双方均无法提供足够的证据证明该争议地属于农民集体所有，则该争议地的所有权应属于国家所有；同时根据国家所有土地可依法确定给实际使用的单位或个人的规定，该争议地的使用权可以根据实际使用情况，确定给实际使用者。如果争议双方或某一方能够提供合法有效的权属证明材料证明该争议地属于某一农民集体，则依据权属证明材料进行权属确认。

[法理研究]

本案涉及的焦点问题是土地所有权的争议及其解决途径，由于我国土地所有制的特殊性，所有权的争议主要是国家与农民集体、农民集体内部之间的争议。

一、集体土地所有权争议的原因分析

我国土地所有权权属争议的原因总的来说主要有三个：一是历史遗留与政策变迁造成的土地争议；二是现实中由于经济发展造成的新增用地的争议。三是由于地籍管理工作的落伍或失误引起的争议。

1.因历史遗留与政策变迁引起的集体土地所有权争议。我国从建国到1982年《宪法》颁布，共经历了四次大的土地调整，分别是土地改革、人民公社化运动、1962年四固定和1982年宪法颁布后进行的土地确权登记工作。土地制度经历了从私有制到公有制的巨大变迁。在此过程中，遗留了大量历史问题没有解决，为我们今天的土地管理带来困难。这些问题主要表现在：（1）合作化以来遗留下来的因权属未定，地界无明显标志，土地所有权不明确的原因引起的土地争议。在目前的集体土地登记发证过程中，这些以前埋藏的矛盾和争议暴露出来。（2）因过去无偿占有或者一平二调的土地，引发的现在使用者与原土地权利人之间的争议。（3）在过去的公社化运动过程中，农民集体组织的土地界限被打乱，土地权属混同。（4）1962年四固定时期，实行“三级所有，队为基础”的制度后，集体的土地被固定在生产队，但是由于当时地籍管理和测量技术的落后，一般并没有采用书面的形式予以确认，大多是由经办人以手指界，面积不准，界址不清，导致相邻土地权利人之间对于交界土地的争议。（5）由于行政区划的调整，乡、村的合并、分立等原因造成的土地所有权争议。

2.由于经济发展引起的新增、新垦土地的所有权争议。随着我国经济的发展，人口的增加，土地作为一种稀缺的资源，越来越受到人们的重视。这不仅使之前被掩盖的土地争议暴露出来，而且对于新增和新垦的土地权属争议也日益增多。很多地方的农民将本来未利用的闲置的荒山、荒滩、荒沟等土地进行开垦、利用，取得了良好的经济效益。在建立市场经济之前，这些土地长期荒废，无人问津。但是一旦经济搞活，大家看到经济利益，纷纷主张，再加上这些土地本来就没有法律上的依据和明确的土地界限，因而与原土地权利人或者其他开垦者争议不断。

3.因地籍管理工作的落伍或失误引起的土地争议。我国土地建国以来地籍管理工作一直比较落后，在土地测绘、土地登记、地籍资料的整理等方面存在很多缺陷。近几年全面、详细的土地测绘刚刚起步，不少地方的土地资料、信息系统不健全；而且我国对于土地登记制度没有全国统一的规定，例如省级土地行政主管部门有的办理土地登记工作，有的则不办理，这造成地籍资料的不完整。《中华人民共和国土地管理法》颁布后，对土地权利进行重新登记。在土地调查登记、确权发证过程中，由于工作人员失误造成土地面积重合、图上面积与实际面积不符等，都引起了新的土地争议。

二、集体土地所有权争议处理分析

（一）处理原则

1.尊重历史的原则

我国建国后，土地制度经历了多次大的制度变动，造成目前我国的绝大多数土地权属争议是由历史原因造成的。在由于历史原因而造成的土地权属争议的处理中，我们要用历史的态度对待既成的事实；不能以今天的标准、法律制度对历史事件进行评判。这就要求我们尊重历史上已经确定的权属关系，不可随意更改。我国在合作化过程中，以及在后来的“农业学大寨”“一平二调”的过程中，都曾发生过打破土地界限，造成土地权属混乱的情况。在1962年的“四固定”中，也有一些土地错误地确定了权属。但这些都是历史造成的，对于这些历史事实，我们应当本着尊重历史的原则，不能随便变更。现在有的农民和农村集体以“四固定”时确权有误为由要求重新确定土地权属关系，这种主张一般不应支持。

2.保护既定利益关系和经济秩序稳定的原则

权利人对他人权利的公然、和平地行使，并且在社会中持续一定的期间时，就会产生一定的公信力。这时法律对于这种既存利益关系的保护，体现的是对于既存的社会公信力的保护和社会交易基础的维护；同时也是对怠于行使自己权利的人的惩罚。法律中的取得时效制度即具有此项功能。我国在进行土地确权过程中也应当遵循这一原则，充分考虑土地现在的利用状况，尊重在社会上已经形成的土地归属公信力，维护社会交易基础。如《确定土地所有权和使用权的若干规定》第20条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第22条也有类似的规定：“土地证或协议书、裁决书等有关凭证载明的土地面积与实际不符的，以其载明的四至范围内的实际面积为准确定权属；四至界址有争议的，按四至载明的地物目标为准确定四至界址；没有载明四至范围的，以实际批准的面积确定权属。”

（二）处理程序

我国《中华人民共和国土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。通过该条我们可以看出，我国在进行土地权属纠纷处理时，突出了两方面的特征：当事人协商优先和政府处理前置。

1.当事人协商优先。这主要是考虑了土地权属争议本质上还是一种民事权利的争议，按照民法中当事人在法律规定的范围内有权处分自己权利的原则，应当允许争议双方协商解决。而且，由于我国的土地权属争议大多是历史遗留问题，时间久远、关系复杂，政府强制裁决不但不容易化解矛盾，反而容易造成问题的反复，引起行政诉讼。由于我国立法思想“宜粗不宜细”的特点，我国的《土地管理法》、《草原法》等实际上只起到了一个“赋权”的作用。政府部门在处理土地争议时，主要还得依据历史上的土地政策、部门规章和地方规定，而部门规章在我国《行政诉讼法》上只能作为法院判案的“参照”，土地政策和地方规定的效力更低。也就是说政府部门作出行政裁决所依据的规范性文件，很可能在行政诉讼中不被法院接受，导致政府败诉。因而在政府的主导下通过对当事人充分说理，解释国家的有关土地法律法规和政策，使双方达成协议，有利于化解矛盾，处理纠纷，且不容易造成反复。我国地方有关土地权属争议调处的立法中也有类似的规定。如《安徽省土地权属争议处理条例》第28条规定：“发生土地权属争议，当事人应首先协商解决；协商不成的，当事人可按本条例第29条、第30条规定向同级人民政府土地行政主管部门或乡（镇）人民政府（以下简称受理机关）提出处理申请。当事人协商达成的协议不得违反有关法律、法规，不得损害国家、集体的利益和其他公民的合法权益。”

2.政府处理前置。即当事人由于土地权属发生纠纷，不得直接向法院提起民事诉讼，必须先经过政府部门的处理，对于处理决定不服的，可以向法院提起行政诉讼。政府前置的程序设计主要是考虑到了土地权属争议的特殊性以及政府在处理这方面争议时具有的优势。土地权属争议往往时间久远、政策性和技术性都很强，与法院相比，政府对于我国土地政策的变迁和对于土地进行测绘等的技术手段更具有优势，而且处理纠纷的程序也更为简便、迅速，因而将政府处理作为纠纷解决的前置程序，对于土地权属争议的有效解决是必要的。但是在此要注意的是，这种制度设计的有效性必须建立在政府调处的公正性上，即经过政府处理后，当事人由于不服政府处理决定而提起行政诉讼的比例较少。如果不能保证政府处理的公正性，处理后起诉率很高的话，反而增加了纠纷解决的成本。

三、集体土地所有权争议处理制度的完善

（一）建立和完善所有权时效取得制度

1.时效取得制度的功能。取得时效制度是指民事主体公开、持续地占有他人财产或者行使某种他物权，此种事实状态经过一定的期间，占有人取得该物所有权或其他物权的制度。按照民法通说，取得时效制度的功能在于以下几点：（1）财产享有人长期不行使权利，财产占有人却长期积极行使权利，比较两种情形，并衡量财产权利人与无权利人对于财产的实际利害，可以肯定，与其保护财产权利人的利益，不如保护财产实际支配人的利益，故取得时效制度可以督促权利人积极行使权利，有利于提高资源利用效率；（2）有利于保护财产所有人。即动产所有人在难以证明其为动产的所有人时，得主张其因时效而取得所有权。（3）从权利存在的概然性上看，长久存在的事实状态通常与真实的权利关系一致，而且证明真实权利所需的证据往往会随着岁月的流逝而散去不易获得，纵能获得，也往往难辨真伪。故取得时效制度的建立还具有证据法方面的作用，便于及时界定权利，稳定经济秩序，便利权利纠纷的解决。（4）取得时效是在物尽其用的目标规制下使财产获得相对独立的品格，体现了民法的商法化和社会化，是平衡原所有人权益和社会整体利益的制度设计，与现代民法的妥当性（与安定性相对）、实质正义（与形式正义相对）的价值取向是一致的，因而在价值层面具有通过对占有人利益的维护实现物尽其用易达到社会效益最大化的功能。

2.我国法律有关取得时效制度的规定。我国《民法通则》等全国人大及其常委会制定的法律中没有取得时效制度的规定，但是在最高法院的司法解释和部门规章中，有取得时效制度的规定。1992年7月，我国最高人民法院在《关于国营老山林场与渭昔屯林木、土地纠纷如何处理的复函》（以下简称“复函”）里对基地使用权的时效取得问题作了正式的司法解释，确认了时效取得在司法实务中的适用。同时《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”这一条的规定能够实际上也是在土地确权过程中对土地时效取得的一种肯定。但是我们也应当看到，在我国有关时效取得的制度，只在司法解释和部门规章中出现，法律效力比较低，而且规定的很原则，不具有可操作性。因而应当在制定《物权法》时进一步完善。应当对于取得时效制度的适用范围、适用条件等方面作出详细的规定。

（二）完善纠纷处理时的证据制度

按照我国现有的土地权属争议处理原则，如果双方当事人都没有足够的证据证明对争议土地享有权利时，应当依法认定为权属不明的土地，将其确权给现在的使用者。这就涉及到如何对当事人双方的证据进行认定的问题。在本案中，正是由于法院与人民政府在对待双方当事人提供的证据时的不同认定标准，导致了最后不同的处理结果。

四、本案的启示

政府在纠纷处理中，与法院相比其证据规则具有更为简单的优势，但这不能成为政府马虎对待证据的理由。我国在土地权属争议调处中的证据规则没有建立起来，导致相同的证据在不同的案件中受到不同的认定。在一些地方性立法中，对于土地争议调处中的证据规则有了初步的规定，但还不够，还应当进一步完善证据的种类、调查取证的方式、证据认定标准等证据规则，从而使得政府对土地权属争议的调处行为更透明、更准确。

（李炳辉、刘燕萍）