[案情介绍]

陕西省榆阳区榆阳镇沙河村第二村民小组和芹河乡前湾滩村麻界村民小组因两村之间面积约为1500亩土地的权属发生争议，争议地为灌木林地、人工草地和沙地，两村民小组均主张该土地的所有权和使用权。

1975年以前，争议地大部分属荒沙地。当时麻界小组和沙河二组同属原芹河公社沙河大队的两个小队，原麻界小队居住在争议地西边麻界梁东坡，原沙河小队居住在争议地东南尤家峁水库库区以北。争议双方在六七十年代均在争议地零星地种植过谷子、糜子、荞麦等农作物，并种植过沙蒿、柠条等。1975年分队以后，原沙河小队划归原沙河大队管辖，原麻界小队划归原前湾滩大队管辖，为了便于生产，分队时将原沙河小队在原麻界小队范围内的滩地和原麻界小队在原沙河小队范围内的水地进行了调整兑换，但未涉及荒山、荒沙管理使用范围的调整。分队以后，原麻界小队加大了对争议地的治理力度，原芹河公社每年也给原麻界小队提供树苗、草籽在争议地范围内造林种草，并进行检查验收。1985年麻界小组因原住地地下水位下降，陆续向西2公里处搬迁，1995年全部搬迁到现住地。搬迁后继续在争议地上耕种并造林种草，1998年才将最后耕种的10多亩地撂荒。现争议地上有麻界小组长栽种20多年的杨树、柳树及沙柳等。分队以后，原沙河小队也曾在争议地上种植过沙蒿、沙柳等。1986年因修建尤家峁水库，原榆林县政府将沙河村整体搬迁至榆林西沙，并划归榆阳乡管辖，搬迁时调整划拨给该村土地634亩，用于移民新居住宅建设和耕种，沙地500亩，用于造林种草发展畜牧业。搬迁后沙河二组再未在争议地内造林种草和管护。1978年省林业勘察设计院绘制的乡镇林业规划图上，原前湾滩大队和原沙河大队的界线大致从北向南从争议地的中间穿过，将争议地一分为二，原麻界小队和原沙河二组大约各占一半。1988年土地详查时，前湾滩村在《土地边界协议书》上签字，并加盖了公章，协议书将争议地大部分面积划归了沙河村。·2001年3月，麻界小组与榆阳林业局签订了《明确林地界限协议书》，确定以地盖碑中梁为界，以东属国有林区，由榆阳区林业局管理，以西（包括争议地）属麻界小组。

双方主张理由：

沙河村二组：（1）该组曾与麻界小组同属一个生产大队，1975年分队以前曾在争议地上进行过耕种，并组织劳力植树种草。有部分条据为证。（2）在1988年土地详查时沙河村与前湾滩村签订的《土地边界协议书》将争议地划归了沙河村，并加盖了双方公章。

麻界小组：（1）本组祖居于争议地西侧，现麻界梁东还有他们居住过的土窑。（2）本组曾在争议地种植过农作物，并进行了长期的治理和管护，现有属于他们栽种的柳树、杨树、沙柳和五丈榆等林草树木为证。：（3）1988年土地详查时，麻界小组并未派人现场指界，签字和盖章是前湾滩村负责人在不了解当时地界的情况下签字盖章的，不足为证，并出具了当时的调绘人员和前湾滩村负责人的证明材料。（4）2001年3月本组和榆阳区城郊林场就双方地界进行确认。现有双方《明确林地界线协议书》作证。

[人民政府处理结果、依据]

当地人民政府经过调查，认为该争议地所有权属国家所有。麻界小组享有该争议地的国有土地使用权。依据是（1）《中华人民共和国土地管理法》第9条的规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。（2）原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26条规定，“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人，但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”第36条规定，“农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。”根据对本案的调查，该争议地实际由麻界小组使用，因此，可以认定麻界小组具有争议地的国有土地使用权。

[评析]

本案主要是不同村民小组之间因历史原因及不同村民小组之间的变迁而引发的对荒沙地归属的争议，针对本案，有三种不同的观点：

第一种观点认为，应将沙河村二组确认为该争议荒地的所有权和使用权人。因为该村民小组曾在争议地上进行过耕种，并组织劳力植树种草，而且在土地详查时沙河村与前湾滩村签订的《土地边界协议书》中，将争议地划归了沙河村，并加盖了双方公章。

第二种观点认为，应将麻界小组确定为该争议荒地的所有权和使用权人。因为该组祖居于争议地附近，曾在争议地种植过农作物，并进行了长期的治理和管护，即使在迁出争议地后，该村民小组仍然在争议地耕种并实际地看护。所以，应当按照现实中的实际状态来确定土地所有权及使用权的主体。

第三种观点则认为，尽管争议的双方是两个作为集体土地所有权主体的村民小组，但该争议的荒地却不属于争议双方的任何人，因为根据国家的法律规定和政策，较大规模的荒地都是属于国家所有。

从我国现行法律规定分析应将争议土地的所有权确定为国家所有。首先，两村民小组之间的权利归属协议无效，该协议不是当事人真实的意思表示，在1988年土地详查时，麻界小组并未派人现场指界，签字和盖章是前湾滩村村主任在不了解地界的情况下签字盖章的。《中华人民共和国宪法》第9条对除城市和农村的土地之外，对有典型自然资源属性的广义的土地的所有权客体的作出了规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》也有类似的规定，将林地、草地、荒地、滩涂及其他土地在一般情况下都确认为国家所有。因此，本案将争议土地所有权确定为国家所有，而不是由争议的两个村民小组所有，是符合法律的规定的。

[法理研究]

本案涉及的主要是荒山、荒地等自然资源所有权的确认，在实践中对荒山、荒地所有权的归属存在不少争议，为更好地解决这些争议，下面对其涉及的有关问题进行分析，以指导实践工作。

一、我国土地所有权制度

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》确定了我国只存在两种形态的土地所有权制度，即国家土地所有权和集体土地所有权。《中华人民共和国宪法》第10条第1款、第2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第2条第1款则进一步规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”

我国土地国家所有权的形成主要来自于国家对旧政权土地的继受、没收和对农村土地的划转、征收。1949年中华人民共和国成立后，新的国家政权便对旧中国的国有土地，如政府机关用地、军营和军事设施、国家公用设施等进行了继受，并对旧官僚、买办资产阶级拥有的土地一律进行了没收；1950年，国家又根据《土地改革法》对农村土地进行改革，将一部分农村土地划归国家所有；1953年后，国家又根据中央人民政府颁布的《关于国家建设征用土地办法》和其他相关法律法规，将一些（合作化以前）属于农民个人所有和（合作化以后）属于集体所有的农村土地有偿征收为国家所有。1982年宪法又直接规定了矿藏、水流、森林等自然资源和城市的土地属于国家所有的基本制度。

我国土地集体所有权同样有一个逐步形成的过程。新中国土地改革运动基本完成时，农村土地除依法属于国家所有的外，均属于农民私人所有。但其后，随着农村集体化运动的兴起，经过初级合作社、高级合作社和人民公社几个阶段，农村的土地私有制在经过短暂的农民私有、集体使用阶段的过渡之后，迅速转变为集体所有制。在人民公社化初期，打破集体组织之间的所有权界限，在公社乃至全县范围内任意调用土地等生产资料，造成土地所有权关系的极大混乱。直到1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队的土地，未经县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用，这才使“三级所有，队为基础”的土地权属关系确定下来。1979年以后的农村经济体制改革，也带来了农村土地所有权的重大变革。不仅废除了“政社合一”的人民公社体制，更重要的是由原来的集体所有、集体共同使用的体制转变为集体所有、农户承包经营的体制，最终形成了我们现在的集体土地所有权形态。

二、荒山、荒地等自然资源归国家所有

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于国家重要的自然资源，在一般情况下被规定为国家所有权，是较为合理的。例如，《中华人民共和国宪法》第9条对除城市和农村的土地之外，具有典型自然资源属性的广义土地的所有权客体的做出了规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国土地管理法》第11条第4款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国草原法》第9条第1款规定：“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的草原除外。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第2条也有类似的规定，将林地、草地、荒地、滩涂及其他土地在一般情况下都确认为国家所有。

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定是有历史延续性的。1950年《中华人民共和国土地改革法》第18条就规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之，其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政府颁布之法令继续经营之。”1951年11月9日《西北军政委员会为配合土地改革清理林权作出五项规定的命令》第5条规定，“不宜农耕的大荒山和沙漠边缘、河流两岸的大荒地，面积在500亩以上的，均收归国有。”1958年7月7日《陕西省人民委员会关于颁发“陕西省林权清理办法”的命令》所附《陕西省林权清理办法》第3条第1款规定，“面积较大的森林或荒山，应一律划国有，面积大小各县各根据当地群众一般占有林地情况、林木价值（经济林在内）、交通条件及划归那方有利等自行确定。森林面积虽小但与国有林或大片国有荒山相连接，并在水土保持方面起重要作用的，亦应划为国有。”由于本案牛的争议地原属荒沙且面积远远超过了500亩，故应属国有土地。

三、国有土地与集体土地的互动：国家所有的土地可以由集体加以利用

我国国家所有的土地和集体所有的土地相对来说比较固定，相互之间也少有流动的情形，只有国家通过征收将集体土地收归国有时，土地所有权会发生转移；对于使用权而言则较为灵活，为提高土地的利用，国家可临时使用集体所有的土地，而国有的土地也可以由集体进行使用。

我国《民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》为国家所有的土地可以由集体加以使用确立了制度上的保证。《民法通则》第80条第1款、第81条第1款、2款分别规定：“国家所有的土地可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确认由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利……”“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用……。”“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖……”。《中华人民共和国土地管理法》第9条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土耳地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”

当然，国家所有集体使用的情形也存在一些问题，比如，如果允许集体无偿无限制使用会导致资源的浪费和无效率，所以应当逐渐规范和建立起我国国有土地和资源的有偿使用制度。国家所有或者国家所有由集体使用的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益，但应当实行自然资源有偿使用制度（除非法律另有规定）。使用权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，不得损害所有权人的权益；当然，所有权人也不得干涉使用权人行使权利。

四、本案的启示

承认国家所有集体使用的制度，是对我国国有土地使用权制度很好的补充，这种国有土地使用权制度有以下几个主要的优点：

（1）有利于发挥市场机制优化资源配置的作用，实现土地的合理、有效利用，提高社会的经济效率和对土地的需要。

（2）有利于坚持土地公有制，避免土地兼并和两极分化，保障社会的分配公平。

（3）有利于加强土地管理，抑制土地投机，维护社会经济秩序。

（4）有利于缓和国家与集体的矛盾，为中国社会之和谐做出贡献。

（刘承韪、刘燕萍）