章武生*

一、选择该案的理由

首先，该案原告多达1721人，是迄今为止我国参与人数最多的民间自发环保诉讼案件，并被评为2005年中国十大影响性诉讼之一。是十大影响性诉讼中也是本书中的唯一一起环境诉讼案件。

其次，该案受到了媒体的高度关注，该案的被告榕屏联营化工厂是亚洲最大的氯酸盐生产厂，2002年7月11日该厂被国家环保总局定为环境违法企业，中央电视台“新闻调查”栏目于2003年4月12日以“溪坪村旁的化工厂”为题专题曝光了该厂污染情况，中央电视台“新闻联播”、“经济半小时”、《中国环境报》、《法制日报》、《检察日报》、《人民法院报》、《福建日报》都连续不断地曝光了该厂污染事实情况。

再次，即便在新闻媒体高度关注的情况下，本案仍进行得十分艰难，法院收取了高额的诉讼费，而原告在受损害事实非常清楚的情况下，诉讼请求额仅1.8％被法院判决支持。这反映出我国环境污染受害者维权的艰辛和法院诉讼收费制度存在的问题。

最后，该案反映出我国环境保护方面的许多深层次问题。例如，行政手段控制污染的局限性，环保司法救济的渠道不畅，司法机关还不能依法公正处理此类案件等。该案值得称赞的是，与我国许多群体诉讼案件采用分别立案的诉讼形式不同，该案法院是作为一个案件立案和审判的，这就大大方便了当事人诉讼，节约了诉讼成本。

二、案情简介

（一）背景材料：污染的产生和后果

屏南县位于福建省东北部，全县森林覆盖率达到76.2％，是一个山清水秀的地方。然而，1992年县政府招商引资，在县城的城南路73号建起了亚洲最大的氯酸盐生产厂——榕屏联营化工厂，该厂由福州第一化工厂出资70％、屏南县政府出资30％组建，1993年12月28日试产成功，1994年1月28日全线开通生产。

很快，榕屏化工厂承担了全县1/3的财政收入。但经济发展了，环境恶化亦随之出现。这里满山的树木和毛竹不断地枯死，河里的鱼虾绝迹，罹患皮肤病和呼吸系统疾病的人也不断增多。作为一名村医，张长建发现身边的病人越来越多。村民们经常头痛、恶心、胸闷，皮肤瘙痒，患癌症的也比以前多了。据溪坪村村民统计，1990年至1994，年，溪坪村只有1人患癌症死亡；1995年至1998年，有4人死于癌症；1999年至2001年仅2年里，竟有17人死于癌症。1995年即化工厂投产的次年到2004年，溪坪村适龄青年征兵体检连续9年无一人合格。村民们自行收集了一些化工厂排出的废水、废渣等请有关部门检验，发现其中污染物质严重超标，特别是六价铬含量超过正常值数10倍。据环保专家解释，铬污染会导致人腹泻、皮肤过敏，会腐蚀人体呼吸道，引起鼻炎、咽炎、支气管炎。铬还是致癌因子。[1]

意识到自己的生活受到损害，溪坪村的村民们陆续向化工厂方面反映情况，提出索赔要求，同时向乡、县各级地方政府以及环保部门频繁投诉。厂方曾经组织厂、村、乡、县有关部门领导及村民代表等实地对比考察，确认存在污染问题。1995年1月15日，化工厂与村委会签订了协议，对部分村民因作物死亡受损给予了一次性赔偿。[2]

但那以后，村民们再也没有得到赔偿。1998年化工厂二期工程投入生产，进一步加剧了周边植被的破坏。除了溪坪村，后龙村、厦地村也出现污染损害。化工厂西南方向7公里以外的厦地村，毛竹均出现枯死现象。经省市县森防检疫部门鉴定，确认基本可排除病虫害因素。以下是反映污染情况和污染受害人筹集诉讼经费的部分照片。[3]

（二）诉讼过程和结果

到2002年第二期扩建工程投产以后，满山的树木和庄稼几乎全部死亡时，村民们再也坐不住了。他们先是向当地政府和上级政府部门投诉，要求解决问题，但由于该厂是当地的利税大户，村民的投诉一直未得到合理解决。在忍无可忍的情况下，村民们决定用法律手段保护自己赖以生存的家园和权利，并在县城设置捐款箱，为诉讼筹集资金。然而，捐款箱却被当地公安部门没收。在走投无路的情况下，村民们通过电子邮件向中国政法大学污染受害者法律帮助中心寻求帮助。中心先后派出副主任许可祝副教授、咨询部部长杨素娟博士协同环保专家、记者前往调查。在查清确系污染侵权后，派出北京市法大律师事务所律师王灿发、福建晨信律师事务所律师林鼎斌、北京明海律师事务所律师张兢兢3位律师支持村医张长建等5人所代表的1721位村民于2002年10月向宁德市中级人民法院提起要求停止污染侵害和赔偿损失的诉讼，要求赔偿原告农作物及竹、木等损失人民币10,331,440元，支付原告精神损害赔偿人民币3,203,200元，两项合计共13,534,640元人民币。村民们没有诉讼费和律师费，污染受害者法律帮助中，b为村民们垫付了大部分的诉讼费和鉴定费。[4]

在漫长的两年等待之后，2005年1月24日，宁德市中级人民法院开庭审理此案。作为原告方的村民们请求法院依法判令化工厂立即停止侵害，并且清除厂内及后山废渣，另外要求赔偿农作物及竹、木等损失合计人民币1033.144万元，精神损害赔偿合计人民币320.32万元，总计人民币1353.464万元。

被告方榕屏化工厂则在答辩中提出，其环保设施齐全、先进，“三废”排放完全符合国家标准，不存在污染环境问题；如果当地确实有污染损害情况存在，则不是由其造成，应该是另有污染源。

4月15日，宁德市中级人民法院作出判决，确认被告福建省（屏南）榕屏化工厂造成环境污染损害，判令被告立即停止对原告的侵害，在屏南县政府批准的废渣堆放场建立后或被告与福大废渣无害处理成果投入生产后或环保部门允许的其他处理方法确定之日起6个月内清除厂内工业废渣和后山工业废渣；赔偿原告近25万元；支付51,788元诉讼费和100,000元鉴定费。原告支付受理费4500元。原告和被告双方对一审判决均不服，向福建省高级人民法院提出上诉。

2005年11月16日福建省高级人民法院作出二审判决：驳回榕屏化工厂的上诉请求，将赔偿额变更为684,178.2元；令榕屏化工厂于判决生效之日起1年内对厂内及后山的含铬废渣进行清理，并按规范进行处置，对原后山的堆场进行封场；由一审原告负担的一、二审案件受理费各45,000元，予以免交；鉴定费100,000元由榕屏化工厂负担；驳回一审原告张长建等人的其他诉讼请求。

三、法理评析

（一）该案的诉讼形式

本案原告共1721名，于2002年10月向宁德市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求13,534,640元。与银广夏和东方电子群体诉讼案件采用分别立案的诉讼形式不同，[5]该案法院是作为一个案件立案和审判的，这就大大方便了当事人诉讼，节约了诉讼成本。

该案采用的是我国《民事诉讼法》第54条规定的代表人诉讼。《民事诉讼法》第54条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力。但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。”根据该规定，代表人诉讼的适用条件是：（1）当事人一方人数众多，不可能全部到庭参加诉讼。这是代表人诉讼中的共性问题。（2）众多一方当事人的人数在起诉时是确定的。这是第54条规定的代表人诉讼的一个重要特征。众多一方当事人的人数只要在起诉时是确定的，即使人数再多，也应适用第54条规定的代表人诉讼。（3）众多一方当事人的诉讼标的是共同的或是同一种类的。这就是说，众多一方当事人之间必须有相当于共同诉讼人之间的关系。这种关系既可以相当于必要共同诉讼人之间的关系，也可以相当于普通共同诉讼人之间的关系。（4）不符合非法人团体情况。多数有共同利益的人，如系设有代表人或管理人的非法人团体，根据《民事诉讼法》规定，应由其代表人或管理人以团体名义起诉、应诉，不发生推选代表人的问题。

对照上述规定，该案完全符合《民事诉讼法》第54条规定的代表人诉讼条件，该案原告方人数众多，众多一方当事人的人数在起诉时已经确定，由于一千多人无法全部出庭诉讼，他们推选了张长建等5位诉讼代表人，当事人的诉讼标的是同一种类，它们之间相当于普通共同诉讼人之间的关系。与本书另外两个案例银广夏和东方电子虚假陈述证券民事赔偿案的主要不同之处在于，这两个案件当事人尽管多支付了诉讼费和律师费，但当事人很少发挥作用，而该环保案中，当事人的诉讼代表人则发挥了重要的作用。这也在一定程度上说明了代表人诉讼的优越性。

从目前我国群体纠纷的司法实践情况来看，《民事诉讼法》第54条确立的人数确定的代表人诉讼在一些法院仍有不同程度的适用，但在适用的数量上明显呈下降趋势，在一些发达地区和中心城市，普通共同诉讼基础上的代表人诉讼基本上销声匿迹。而《民事诉讼法》第55条确立的人数不确定的代表人诉讼在我国司法实践中几乎“难觅踪影”。总体而言，在对待群体纠纷案件时，大部分法院并没有积极地适用法律规定的代表人诉讼，而主要采取的是单独立案、合并审理，单独立案、分案审理的方式。法院强行变更当事人诉讼形式的方式，大大增加了当事人的诉讼成本，给当事人权利救济带来了极大的困难，许多当事人甚至不得不放弃诉讼。应当说从诉讼形式的角度看，该法院将此案作为代表人诉讼案件来审理的做法还是值得称赞的。

（二）本案诉讼费的负担

本案中，一审法院判决被告赔偿原告近25万元；支付51,788元诉讼费和100,000元鉴定费。原告支付受理费4500元。2005年11月16日福建省高级人民法院作出二审判决：将赔偿额由25万增加到684,178.2元；由一审原告负担的一、二审案件受理费各45,000元，予以免交；由原告负担的鉴定费100,000元改由榕屏化工厂负担，其他维持原判。

在诉讼费负担上，该案的二审判决免除了由张长建等人负担的一、二审案件受理费共90,000元，这在一定程度上体现了二审法院对原告的照顾。

当然，该案也明显地反映出我国环境诉讼费用方面存在的一些问题。这主要表现在：

1.对污染受害者的法律援助和诉讼费的缓减免问题。环境污染损害赔偿的诉讼，被告往往是经济实力雄厚的企业，原告往往是因污染致贫的受害者，双方力量十分悬殊。原告付律师费、诉讼费有很大困难，如果没有来自国家和社会的法律援助，其环境权益便很难保障。该案如果没有中国政法大学污染受害者法律帮助中心三年多连续地帮助和支持，甚至都难以起诉到法院，更不要说得到近70万元的赔偿了。因此，法院收费办法应当对此类案件诉讼费用的缓交、减交和免交作出规定。国家和社会应当建立对污染受害者的法律援助制度，让污染受害者能够依法维护其合法权利，确保司法公正。

2.诉讼费收取的合理性。根据我国《民事诉讼法》的规定，案件受理费通常由起诉人预交，在案件审结后由败诉方负担。在我国，法院的一个不好的惯例造成了案件受理费潜在着一定的诉讼风险，特别是像环境侵权这类大规模诉讼，这种风险很容易被放大。因为在起诉时，原告无从判断索赔金额最终是否会和生效判决一致。但是，不一致时原告就很可能要付出代价。如果法院判决被告赔偿的金额小于原告索赔金额，被告向原告返还的讼费按照法院判赔金额递减，其余的讼费归属法院，这种不一致的数额越大，法院得到的诉讼费就越多。在这里，法院永远是赢家，原告永远没有赢的机会，因为法院不会超出原告的诉讼请求作出判决。在个别原告胜诉的案件中，原告最终获得的赔偿甚至不足以抵消讼费损失。如果当事人无力支付讼费或者不愿承担无法预见的风险而减少索赔金额，他只能放弃获得充分赔偿的权利。

从司法实践来看，关于讼费的误差不外乎两种情况：（1）原告高估“争议金额”的风险；（2）法院没有充分保护原告的诉讼权利。若是第一种情况，当事人对自己多承担的诉讼费部分还有一定责任。若属于第二种情况，当事人多付的钱实在是冤枉。其不仅部分甚至大部分权利没有得到保护，而且还要为没有保护的权利支付诉讼费。本案就属于这类情况的一个典型案例。比如说，一审时法院判决被告赔偿的费用仅占原告诉讼请求额的1.8％，也就是说原告诉讼请求的97.2％所缴纳的诉讼费都归了法院。当然，这个费用假若全部让原告负担，肯定会在法院和原告之间产生激烈的冲突，为了缓和这一矛盾，其中的三分之二让被告承担。这个解决办法，倒是缓和了法院与原告之间的矛盾，被告也不会有非常强烈的表示，但这缺乏法律依据。当事人双方也看得很清楚，原告方认为，一审法院要求屏南县榕屏化工厂向1721位原告支付损害赔偿金近25万元，而此前原告索赔额是1353万余元，判决只确认了个零头。而被告方上诉时提出：“一审时农民们诉讼请求额仅占一审法院支持额的1.8％，而一审的案件受理费化工厂却承担了三分之二，鉴定费百分之百要化工厂承担。如此悬殊过分的诉讼费用分担方式，有违公平原则。”被告方的言下之意，自己也有吃亏的地方。但原告的代理人则认为，这是一审法院的一种平衡术。一千多万是大头，几万元的案件受理费和鉴定费则是小头，不确认大数额的损失，只给原告一些小恩小惠，这种做法不能接受。

（三）屏南县法院对赔偿款的扣留

该案判决生效后，被告按法院的要求将赔偿款交到屏南县法院。屏南县法院以原告没有对赔偿金制定出分配方案为由，在长达近两年的时间内，没有将赔偿金交付诉讼代表人。并引发了原告和屏南县法院之间的争议。

屏南县法院于2007年8月15日（也就是赔偿款在法院手中已扣押了一年多时间）作出“不宜领取”的书面《函复》的理由是：“我院多次通知张长建等人到我院办理领款手续，因张长建等人至今未能提供赔偿款分配方案，该款一直寄存我院，张长建等人为此也多次上访，具报告要求领回寄存款。县委、政府认为张长建等人在没有提供赔偿款分配方案的情况下领走赔偿款，有可能引发不稳定因素，从维护稳定出发，不宜领取。”

原告方的理由是：“我们打官司之初，就共同定好了分配方案，这个方案大家都同意的，现在，政府又要重新做一个分配方案，要求再征得所有原告的同意。”“政府之所以要干预赔偿款的分配，原因是怕张长建他们要留一部分资金作为屏南绿色之家的经费，而这个屏南绿色之家经常监督当地政府在环保方面的一些违规行为。”中国政法大学许可祝副教授对记者说，“政府是怕农民组织起来，所以要把赔偿款全部分掉”。

应当说屏南县委、县政府认为张长建等人在没有提供赔偿款分配方案的情况下领走赔偿款，有可能引发不稳定因素的理由有一定的道理，在美国等国家，为了保证集团成员的利益，集团诉讼案件和解协议的达成、胜诉金的分配、律师费的报酬和分配方案，都要通过法院的审查和批准，以防止律师和诉讼代表人侵害集团成员的利益。伴随着我国群体案件的增多，我国法律也应确立这些制度。即使没有该制度，为了保护群体成员的利益，法院对此作些审查并不违反法律规定。笔者认为，法院对赔偿款处理存在的主要问题是：

首先，屏南县法院直接介入赔偿款的处理是不妥当的。屏南县法院不是本案的受诉法院，应当说是不享有对群体诉讼赔偿款分配的审查和批准这个权力的。原告诉讼代表人就明确指出，屏南县人民法院既不是本案的一审法院，又不是本案的终审法院，更不是本案的上级法院，竟然以借口“经请示上级法院有关人员，同意我院按当地党委、政府本着维护地方安定稳定出发，将赔偿款暂寄我院账户”将赔偿款非法扣押。此外，屏南县政府和被告有利益关系（县财政收入的三分之一来自该厂），甚至可以说在某种意义上处于被告一方（屏南县政府出资30％组建化工厂），在此情况下，作为与屏南县政府有千丝万缕关系的屏南县法院直接介入此事肯定是不妥当的。

其次，法院认为张长建等人在没有提供赔偿款分配方案的情况下领走赔偿款，有可能引发不稳定因素的理由与自己的实际行动有较大的冲突，难以令人信服。如前所述，法院有可能引发不稳定因素的理由有一定的道理。但法院接下来的做法则在一定程度上否定了自己的理由。该案件一、二审诉讼已经花去了近五年的时间，尽快结束该案无疑是当事人的期盼。从司法实践来看，在我国大部分代表人诉讼案件也是诉讼代表人或律师直接将赔偿款领走分配的，诉讼代表人直接领走该款并无不妥。当然，从更稳妥的角度出发，法院让诉讼代表人提供一个分配方案也是可以的。不管怎样说，法院应当和当事人一起处理好此事，将赔偿款尽快发到当事人手中。但法院却采取了拖的手段，使该款在法院手里又扣押了一年多时间。为要回款项，当事人不断地上访，2007年7月9日，中国政法大学污染受害者法律帮助中心副主任许可祝，接受原告方委托前来屏南，向屏南县法院递交了《关于请求屏南县法院返还福建省（屏南）榕屏化工厂支付给张长建等五人环境污染损害赔偿款的申请》及公示方案等相关材料。7月10日，许可祝副主任与诉讼代表人一起又到宁德市中级人民法院递交了《关于张长建等1721人诉榕屏化工厂环境污染损害赔偿案的案件受理费及鉴定费返还事宜说明》，2007年8月1日，许可祝副主任以中心名义拟写了《致福建省屏南县县委书记》函。2007年8月3日，法制日报记者郄建华以“终审判决生效近两年污染受害人胜诉难获赔——是败诉企业赖着不给还是被法院扣留至今”为题，报道了这起终审判决生效的执行情况。类似的文章还有不少。难道上述上访和舆论对稳定的影响法院就不担心吗？

（四）本案的审理效果

该案的审理值得肯定的地方除了前面分析的代表人诉讼外，还表现在：首先，在诉讼主体资格问题上，否定了被告关于原告没有提供《林权证》就没有诉讼主体资格和求偿权的主张，而只要能够证明是山场、农地的实际种植者就具有主体资格和求偿权，从而解决了在环境侵权诉讼和土地征用补偿诉讼中一些地方政府故意扣发《林权证》、《土地使用证》、《草原使用证》、《养殖使用证》使得被侵权人无法起诉的情况；其次，该案在判决中特别明确了污染物排放标准不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限，在被告排污者不能举证证明其废气排放、废渣堆放与受害者的受害没有因果关系的情况下，就应承担举证不能的法律责任。[6]

该案的审理也存有不少值得商榷的问题。笔者主要从公正和效率两个方面来分析：

从公正来看，法院的判决结果远没有保护原告方的合法权益。本案原被告双方争议的焦点之一是赔偿数额的认定。原告根据竹、木和庄稼的受害面积及往年的产出，计算出了每个原告的求偿额，要求赔偿原告农作物及竹、木等损失人民币共10,331,440元，并要求支付原告精神损害赔偿人民币3,203,200元。在庭审中，被告不认可原告提供的损失清单，但又没有提供非常有力的证据证明其主张。在法院因不能确定损害大小长期不予判决的情况下，原告只好申请法院委托有关机构对污染损失进行鉴定。但由于目前我国没有专门的污染损害鉴定评估机构，在委托鉴定方面遇到极大困难。法院委托的鉴定机构——江西惠普联合会计师事务所无污染损害鉴定评估资格，其鉴定报告缺乏确定性，同一个鉴定却得出5种不同损害结果，原被告双方对其鉴定报告都提出了异议。完全根据鉴定报告作出判决肯定有问题。在鉴定有困难的情况下，法院应当通过当事人的举证、质证，在调查研究的基础上作出自己的判断。从本案的情况来看，本案被告侵权的事实和危害的严重性都是非常明确的。屏南县是福建省的重点林区县，原来山清水秀无可争议。然而，自氯酸盐生产厂——榕屏联营化工厂投产以后，这里满山的树木和毛竹便不断地枯死，河里的鱼虾绝迹，罹患皮肤病和呼吸系统疾病的人也不断增多。到2002年第二期扩建工程投产以后，满山的树木和庄稼几乎全部死亡。据溪坪村村民统计，1990年至1994年，溪坪村只有1人患癌症死亡；1995年至1998年，有4人死于癌症；1999年至2001年仅2年里，竟有17人死于癌症。1995年即化工厂投产的次年到2004年，溪坪村适龄青年征兵体检连续9年无一人合格。[7]原告提供了大量的照片证明树木的枯死、庄稼的绝收，并提供了各农户的自留山、承包地的树木、毛竹、庄稼受损的清单，而被告并没有提出有力的反驳证据。被告的主要理由是其在本案中已经充分准确地举证了所排放的废水废气是在国标允许排放的最高浓度的一个数量级以下排放，也从未发生过事故性的污染物泄漏，不可能造成周边的林木枯焦和死亡，在原告旁边另有污染源，损害源是燃煤机砖厂排放的气体造成的。在此情况下，法院理应支持原告的大部分诉讼请求，让化工厂承担赔偿责任，或者追加被告，追加被告后，如果两家被告责任无法划清和确认，根据各自的产值等因素，判决让两家污染企业共同承担赔偿责任。这既不违反现行法的规定，又符合国际上通行的做法。[8]可是一审法院居然对损害事实清楚的污染案仅仅判决支持原告诉讼请求额的1.8％，即使诉讼中不支出任何其他费用，每个原告平均仅能得到大约145元的赔偿款。如果再支付律师费、诉讼费和其他诉讼支出的费用，每个原告可能仅能得到几十元钱。这么一点赔偿款能够弥补原告的财产和健康损失吗？判决的不公正是显而易见的。

从诉讼效率来看，该环境侵权案件不同于一般的损害赔偿案件，其对原告的生存环境、财产安全、身体健康甚至生命构成了重大威胁，法院本应尽快审结该案件，必要时甚至应当采取先予执行的措施，制止不法侵害的继续。但法院不仅没有尽快审结案件，反而久拖不决，以至于原告不断地上访，媒体不断地呼吁，[9]对法院的形象无疑造成了许多负面影响。

（五）本案的启示

1.行政手段控制污染的局限性

在环保纠纷中，地方政府为了抓经济建设，往往会“有意无意”地偏袒企业一方。该案就是一个典型的例子。在该案中，屏南县环保局认为，从环保局监测站监测情况来看，一年对化工厂总共监测160多起，没有发现有超标现象。

但溪坪村的村民们并不赞同环保部门的说法。他们说，每次上级环保部门来检查，厂里总是能事先得到消息，每到这时候，工厂的废气没有了，排出的水也变清了，但检查组一走，一切又是老样子。至于废渣，厂方用拖拉机拉到后山里倒掉，根本没经过处理。2005年3月17日，记者在村民的带领下，找到了化工厂堆放废渣的地方，五颜六色的废渣被随意倒在山坳中，废渣的周围没有任何防雨、防漏、防渗的环保措施。据村民介绍，他们找福建省环保部门检测过，废渣中含有毒的重金属六价铬。

政府偏袒企业一方的一个典型例子是：2003年中央电视台“新闻调查”记者前往屏南采访，制作了化工厂污染环境的节目，结果节目播出时，屏南县竟然全县“意外停电”，以致老百姓无法收看电视。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心曾为很多环境维权案提供帮助。在中心主任王灿发的经验中，污染企业多半是地方利税大户。一些地方政府为了抓经济建设，会“有意无意”地偏袒企业一方，无形中加大了老百姓维权的成本。而且地方环保部门多根据政府意志行事，也使得环境问题的解决异常困难。

为什么会发生这类情况呢？由于我国大多数地区经济落后，出于经济发展、增加政府收入和改善人们生活的需要，地方政府在决策时，往往会片面追求经济利益，即使他们知道也承认环境对于人类发展的价值，但仍然认为环境保护是一种只能在经济发展到一定水平后才能考虑与进行的事情，再加之环境保护效益的非直显性，因此环境对人类的价值就被忽略。而且环境污染源的地方政府很少会主动要求排污企业整改乃至关停。另外，地方政府的这种利益选择还与我们国家以经济发展为核心的发展观相关。长期以来，我们对地方政府官员的评价主要是看GDP的增长和GDP的排行榜，这样GDP至上成为中国不少地方政府的最高价值。由于政绩主要来自于能够带来短期效应的大规模投资与建设，在这种思路下，当地方政府很少考虑政府投资的长远效益问题。当地方政府把大量的投资用于促进当年的GDP增长，追求现实的利益时，包括生态破坏和环境污染在内的诸多公共领域的投资与供给自然显得捉襟见肘，其价值被淹没在短期的利益之下。[10]

针对地方政府只重GDP而忽视环境保护的片面发展观，应该对症下药，将环境保护与经济发展并重，根据各地具体情况，制定出环境保护的评价体系和标准，作为评定地方官员政绩的指标，对环境保护不达标的地方党政领导，实现一票否决。近年来，我国已经开始这方面的改革，并开始取得成效。此外，在改变政策导向，强化行政手段的同时，我们还要充分发挥司法手段、舆论监督等方式的作用。

2.环保纠纷司法救济的必要性与提高法院依法行使职权的能力

在地方政府偏袒企业一方的情况下，环保侵权的受害者寻求司法救济就显得非常重要。但我国环保司法救济的渠道不畅是一个不争的事实。据介绍，近年来，特别是从1997年后，环境污染纠纷呈直线上升趋势，每年上升的比例为25％，2002年超过了50万起。但是得到赔偿的数额却在逐年下降，2002年由原来的9000多万元下降到2600多万元。据有关环境法学专家分析证实，导致下降的原因：一是近年来发生的重特大环境案件有所下降；二是赔偿越来越难；三是大量环境纠纷中实际起诉的很少等。[11]

为什么起诉的少？最高人民法院的张雅芬法官认为，目前，在环境污染损害赔偿案件中存在五大问题。这五大问题是：普通共同诉讼与集团诉讼的问题；举证责任倒置与举证责任分配问题；环境污染损害赔偿事实的认定问题；环境污染损害赔偿方式、范围与数额问题；环境污染损害赔偿案件的技术鉴定问题。张雅芬认为，这五大问题使法官在面对环境污染损害赔偿案件时，常常会遇到许多困扰，法官又不能等有了明确的法律规定，再审理手中的案件。由此造成了同一类案件却出现了裁判结果不一致的现象。据张雅芬介绍，截至目前最高人民法院仅审理了1起环境污染损害赔偿案件。从地方各级法院审理的情况看，此类案件更多的是通过行政程序来解决。[12]

张雅芬法官的观点仅仅涉及面上的问题，根本的原因还在于法院依法独立行使职权的能力不足，由此而导致环境侵权起诉难、审理难等。从本案来看，该案得到了上级有关部门领导、社会各界人士、国内外众多新闻媒体记者以及各地民间组织的重视和支持：2002年7月该公司被列入国家环保总局通报重点查处的55家环境违法企业黑名单；2003年8月该案件又被国家环保总局定为“全国十大环保案件”；2003年中央电视台“新闻调查”记者前往屏南采访，制作了化工厂污染环境的节目。2005年在中华全国律师协会与《法制日报》共同主办的“2005年中国十大影响性诉讼”评选活动中，该案被评为全国十大影响性诉讼中的唯一的一起环境维权公益诉讼案件。媒体报道该案的文章更是不计其数。即使在这种情况下，该案还是久拖不决，判决结果显失公平。如果没有国家和社会各界的关注和支持，其结果就可想而知，甚至就不可能继续下去。谈到此案旷日持久的原因，中心主任王灿发向记者指出：“关键其实就在于地方政府。”该案尽管是在宁德市中级人民法院和福建省高级人民法院审理的，但是作为省化工企业和县政府还是对他们有重大的影响，如果没有其他背景，法院不可能这样处理案件。所以，要使环保纠纷司法救济步人正常的轨道，还有大量的工作要做，但关键的问题是要提高法院依法行使职权的能力，提高司法的权威。