[案情介绍]

内蒙古自治区E市H旗甲村、乙村（以下简称甲村、乙村）与B市W旗丙村（以下简称“丙村”）因对其交界地区土地的所有权归属产生争议。争议土地位于甲村、乙村与丙村交界地区，面积300亩，属河水冲积形成的滩涂地。2002年12月12日，在自治区民政厅主持下，E市H旗与B市W旗签定了《行政区域界线认界协议书》，该“协议书”写明：“双方同意以2001年两市签定行政区域界线的协议和标绘的附图为准进行认界。对2002年6月已认定的两段界线和东段将要认定界线两侧的耕地，其使用权均维持认界前的现状，但不得再扩大使用范围。”“界线全部认定后，因黄河淘出来的新土地，应按照行政界线管理使用，不再跨界耕种，其使用权与权属一致。”上述“协议书”签定后，双方都按规定履行了该协议。2003年上半年，在E市行政区域界线内，因河水冲积形成新的滩涂地300亩。2004年5月，B市W旗丙村村民抢种该新形成的滩涂地（上述争议土地），遭到E市H旗甲村、乙村村民阻拦后发生纠纷，E市、B市人民政府分别向自治区人民政府申请土地确权。

[人民政府处理结果、依据]

自治区人民政府组成了由自治区国土资源厅牵头，民政、水利等部门组成的督查组，负责调查此次纠纷。督查组经过调查后，将此案定性为“土地权属争议”，并根据实际情况，提出了处理意见，报自治区人民政府，自治区人民政府作出如下处理决定：

1.将争议土地确认为国家所有。

2.考虑到当地农民的利益，争议土地的使用权确定给行政区域界线两侧的农民集体。

3.E市H旗与B市W旗认真贯彻执行2002年12月12日签定的《行政区域界线认界协议书》所划定的行政区域界线。

上述“处理决定”送达当事人后，双方均未提起行政复议，该“处理决定”已生效。

自治区人民政府处理本案主要依据以下法律文件：《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国河道管理条例》第18条规定：“因修建水库、整治河道所增加的可利用土地，属于国家所有，可以由县级以上人民政府用于移民安置和河道整治工程”。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条规定：“河道堤防内的土地和堤防的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”以及原国家土地管理局《对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》（[1997]国土函字第55号）：“由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。国有土地使用权可优先确定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，国有土地使用权可确定给开发人。”

[评析]

在E市H旗与B市W旗于2002年12月12日签定的《行政区域界线认界协议书》中，行政区域界线与土地权属界线相吻合，并予以特别说明；双方签定上述“协议”时，也没有提出土地权属争议，因此本案中的行政区域界线可以作为确定土地权属的界线。争议土地系河水冲积形成的滩涂地，属新增土地，根据《中华人民共和国河道管理条例》第18条第2款和原国家土地管理局所颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条的规定，从稳定农村地区安定团结的政治局面的高度出发，自治区人民政府作出前述“处理决定”是合理的，也是符合法律规定的。

在实践中，很多土地权属争议是由于土地权属界线以行政区域界线为准而行政区域界线不清造成的。目前我国行政界线的堪界工作还不完善，在很多地方行政区划不准确，在行政交界处没有明确的界标，更多的是根据当地风俗习惯来划分行政区域界限，因而造成交界双方对毗邻土地的争议，从而导致大量土地权属争议。

[法理研究]

在实践中，因行政区域界线与土地权属界线不一致而引发的土地权属争议屡见不鲜。为有效地处理由此产生的土地权属争议，有必要对土地权属界线与行政界线进行分析。

一、基本概念解析

行政区域界线，是指国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线，体现了地方政府的行政管理权限。土地权属界线，是相邻的土地权利人行使土地所有权和使用权的分界线。

自然资源权是指国家、集体和个人对自然资源的所有权和使用权。土地权属属于自然资源权属的范畴，而自然资源权属界线与行政区域界线既有区别又有联系。目前全国绝大部分边界地区，行政区域界线与自然资源权属界线是一致的，但也有些地区不一致，最为典型的就是“飞地”现象，即在一方行政区域内有另一方的土地。因此，强求“两权”统一是很困难的。边界争议的实质是自然资源权属之争，只有处理好行政区域界线与自然资源权属的关系，才能顺利勘界，才能保持已勘定的边界线的稳定。为了妥善地处理好这个问题，《省、自治区、直辖市行政区域界线勘定办法（试行）》第4条规定：“边界线的划定原则上与自然资源权属相一致。特殊情况必须分开的，应当在划定边界线的同时，明确跨越边界线的自然资源权属。”

二、行政区域界线与土地权属界线二者的区别

行政区域界线与土地权属界线有着明显的差别：

1.二者性质不同：行政区域界线涉及到行政区域管辖权；土地权属界线涉及到土地权利人的土地所有权和使用权。

2.划定界线的主管部门不同：划定行政区域界线是由民政部门牵头，各有关部门参加的勘界、定界工作，各级民政部门是各级人民政府勘界工作的主管部门；确定土地权属界线是由国土资源行政主管部门牵头，各有关部门参加的勘界、定界工作，各级国土资源行政主管部门是各级人民政府土地权属界线认定工作的主管部门。

3.划定界线的依据不同：行政区域界线主要依据《行政区域边界争议处理条例》的规定划界；土地权属界线主要依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》和相关技术规范确定。

4.划分界线的单位级别标准不同：行政区域界线一般涉及省、县、乡（镇）三级地方，最低单位级别为乡（镇）；土地权属界线可以涉及到所有民事法律主体。

5.管理使用界线的主体不同：国务院民政部门负责全国行政区域界线管理工作，县级以上地方各级人民政府民政部门负责本行政区域界线管理工作；相邻土地的权利人在各自的土地权属界线内行使自己的所有权和使用权。

6.已划定界线的稳定性不同：行政区域界线为行政管辖的界线，为维护行政区域界线附近地区的稳定，必须保持该界线的稳定性；土地权属界线因土地权利经常发生变动，为保持土地权利的现势性，该界线经人民政府批准可以根据实际情况变动，比如宗地的分割。

7.解决争议后的程序不同：因行政区域界线发生争议的，应适用《行政区域边界争议处理条例》及相关法律规定；因土地权属界线发生争议的，应适用《土地权属争议调查处理办法》及相关法律规定。

对行政区域界线与权属界线不同点的分析，有助于有效地解决因二者的冲突引起的纠纷。

三、行政区域界线与土地权属界线出现冲突的原因

行政区域界线与土地权属界线出现冲突最主要原因是不同部门和地方对资源和利益的争夺。另外，行政区域界线与土地权属界线的不一致，一般都发生在两个行政区域交界地区，在这类地区，经常出现跨越行政区域界线的土地所有权和使用权界线或者“飞地”。因此，出现这种情况的原因多种多样，如行政区域界线与土地权属界线的勘界、定界单位不同，相互沟通不够；个别地区的行政区域界线工作存在“一刀切”现象，在没有认真调查土地权属和当地自然风俗习惯的情况下，只是按照较明显的地状物划分界线；某些被用于划定界线的标志性地物因灾变等原因发生位移或灭失；某些特殊地区习惯或历史原因造成的“飞地（插花地）”等等。

四、解决行政区域界线与土地权属界线冲突的原则和具体办法

国务院发布的《省、自治区、直辖市行政区域界线勘定办法（试行）》（1989）第4条在法律层面上明确，在边界地区，行政区域界线与土地等自然资源权属界线的区别和联系，强求两条界线完全统一是很困难的。只有处理好行政区域界线与自然资源权属的关系，才能顺利勘界，才能保持已勘定的行政区域界线的稳定。

在具体工作中，在两条界线勘界定界阶段，民政部门和国土资源部门应密切配合，加强沟通，并交换工作底图；在勘界过程中应优先勘定土地权属界线，随后再视情况勘定行政区域界线，并在签定《行政区域界线认界协议书》时对土地使用现状予以说明。在出现土地权属争议时，应当依据土地权属争议调查处理的程序，实地调查争议土地的权属。发现行政区域界线与土地权属界线的不一致时，应参考行政区域界线，根据调查结果划定土地权属界线，确定土地权属；如果发现上述两条界线在实地相吻合，则应维持这条界线，作为确定土地权属的依据。处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议，还应当按照有利于各族人民的团结，有利于国家的统一管理，有利于保护、开发和利用自然资源的原则，由争议双方人民政府从实际情况出发，兼顾当地双方群众的生产和生活，实事求是，互谅互让地协商解决。经争议双方协商未达成协议的，由争议双方的上级人民政府决定。必要时，可以按照行政区划管理的权限，通过变更行政区域的方法解决。解决边界争议，必须明确划定争议地区的行政区域界线。

但是，为了从根本上解决行政区域界线与土地权属界线之间的冲突以及由此引起的纠纷，除了认真按照已经勘定的行政区域界线，搞好土地利用管理之外，最重要的是要坚持以下原则：

（一）根据《行政区域边界争议处理条例》第4条的规定，已明确划定或者核定的边界线，均不得变更。按照有关文件、协议、地图核对边界线。边界线粗略，未落实的地段，以有关文件、协议、地图为基础确定边界线。

（二）在国家土地资源利用现状调查中，经当地双方县级以上地方人民政府核对一致的边界线，原则上应当认定。个别过分曲折，不利于边界线稳定的地段，可在已核对的边界线的基础上，按照本办法第四条的规定作适当的调整。

（三）未划分过边界线，但已形成传统习惯边界线的地段，以传统习惯边界线为基础确定边界线。

（四）未划分过边界线，传统习惯边界线粗略，实地不清的地段，应当选择能够反映行政区域实际管辖状况的地图为基础确定边界线：

（1）双方对地图上的边界线认识一致的地段，按照双方一致的画法确定边界线；

（2）双方对地图上的边界线认识不一致而实地并没有边界争议的地段，根据实地的行政区域管辖现状，结合自然地形确定边界线；

（3）双方对地图上的边界线认识不一致而实地又存在边界争议的地段，按照《行政区域边界争议处理条例》解决后确定边界线。

另外，对行政区域界线已经明确无误的，原土地利用现状调查工作界线要以勘定的行政区域界线为依据进行调整。应规定土地调查、行政区域界线勘定中经双方政府认定的“飞地”、“插花地”，土地所有权已经明确的可以不变。边界线原则上以行政区域管辖的现状为基础划定，除特殊情况外不作变更。边界线的划定原则上与自然资源权属相一致。特殊情况必须分开的，应当在划定边界线的同时，明确跨越边界线的自然资源权属。

五、本案的启示

本案中，相关政府部门的做法既是从我国的政治和经济大局出发，也坚持了法律的要求，但由于我国相应的法律制度并不健全，所以给人以法外干预过多的感觉。因此，尽快制定和完善相关法律制度，并制定具有可操作性的具体规定，才能从根本上减少和解决纠纷。

（高子清、刘承韪）