[案情介绍]

某县开展农村集体土地初始登记发证时，由县人民政府成立了土地登记领导小组，作了相应的行政和技术准备，发布了土地登记通告，要求土地登记权利人在规定的时间内提交相应的证明材料申请登记。登记机关对登记权属资料进行审核后，进行了公告。但是对其中的几宗地遗漏，没有进行公告。后来发生争议，当事人认为登记错误，要求更正，登记机关拒绝更正。于是当事人将登记机关起诉到法院。

[法院判决]

一审法院以登记机关没有履行公告程序为由，撤销登记机关的发证行为。登记机关不服，提起上诉，二审法院维持一审判决。

[评析]

原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第15条明确规定：“经土地行政主管部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”本案中的登记机关在办理初始登记时，遗漏了对本案争议土地的公告，是程序上的疏漏，属于程序不合法。

[法理研究]

土地登记关系到土地交易安全和社会的稳定。土地登记机关因工作失误或程序疏漏而被判令赔偿的案例近年来并不少见，如深圳市规划国土局就因登记错误被广东省高级人民法院判决赔偿870万元，创下自《国家赔偿法》1995年实施以来实际执行金额最高的记录。为了提高登记的准确性、权威性，应充分发挥公告在土地登记中的作用。

一、初始土地登记的概念

按照《土地登记规则》第2条的规定，初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。需要进行初始土地登记的主要有两种情况：1.从未进行过土地登记的地区；2.原有登记需要全面更新的，如土地整理或国家法律、政策发生重大变化等需要对原已登记过的区域进行全面的重新登记。初始土地登记是变更土地登记的基础，通过初始土地登记建立起来的辖区每宗土地的表、卡、证是以后变更土地登记的根据，没有初始土地登记，变更土地登记就无从谈起。

二、初始土地登记程序的特点

相对于土地登记的一般程序，初始土地登记的程序有其特殊性：1.增加了准备工作。这是因为初始土地登记是在一定的时间内对一定区域的土地进行的集中、普遍的登记，工作量大、时间集中，准备工作显得特别重要，故在初始土地登记中，把准备工作作为一项突出的重要内容，列为初始土地登记工作程序的第一步；2.增加了通告。初始土地登记事先由市、县人民政府发布通告，要求土地权利人在何时、何地向什么机关送交初始土地登记申请；3.增加了公告。权属审核的结果要进行公告。

三、初始土地登记公告

初始土地登记的权属审核与一般的土地登记权属审核显著不同之处，是初始土地登记的权属审核结果必须公告。所谓土地登记公告，是指土地登记办公室将经权属审核认为符合登记要求的宗地向社会公众公布，并征询意见的行为。

（一）初始土地登记公告的意义

初始土地登记公告的意义主要有4个方面：1.让土地权利人及时了解其土地权利是否得到保护；2.在一定时间内，征询利害关系人的异议；3.对土地登记机关在行政作业与审核中的不足施予救济，追求登记效力的公平性；4.保证土地登记的公信力。

（二）初始土地登记公告的时间、内容及方式

1.公告时间。公告应在土地登记权属审核后进行，公告期限一般以1个月为宜。

2.公告内容。《土地登记规则》第15条第2款规定：“公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。”

3.公告应在登记区范围内广泛张贴，特别是在公共场所、居民居住区等人员集中的地区进行张贴。通过报纸、电视、网络等新闻媒体进行刊载。

（三）初始土地登记公告异议处理

根据《土地登记规则》第16条的规定，土地登记申请者及其他卑地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地行政主管部门申请复查，并按规定缴纳复查费。经复查无误的，复查费不予退还；经复查确有差错的；复查费由造成差错者承担。

四、本案的启示

随着市场经济的发展，土地价值日益突显，一旦因土地登记引发行政诉讼，赔偿额度将是个不小的数目，甚至于一次赔偿就会让登记机关破产，对此如果不予重视，几年后社会所关注的焦点可能从耕地保护转为因土地登记不规范所引起的矛盾和问题。所以，应充分发挥公告在土地登记中的作用，重视土地登记的规范化和标准化，为现代地籍的建立创造条件，以使国土资源管理更好地维护社会的稳定，并促进社会经济的发展。

（蔡卫华）