[案情介绍]

1995年10月30日，某市国土局与甲公司签订国有土地使用权出让合同，将地块编号为解-133-1、面积为8406平方米的国有土地有偿出让给甲公司。同年12月6日，甲公司取得该宗地的《国有土地使用证》。1996年11月8日，甲公司与乙公司签订项目转移的协议，该协议的主要内容是甲公司在一周内将其取得该宗地的国有土地使用权和项目的所有权移交给乙公司，乙公司在一周内将甲公司开发该项目的贷款及利息支付给甲公司。此后双方曾因合同的履行发生纠纷。

1997年1月9日，甲公司发文致函市国土局声明终止与乙公司项目转移协议的履行。1997年4月，乙公司向市国土局申请办理该宗国有土地使用权的变更登记，4月18日，市国土局在甲公司未到场的情况下，将原属甲公司所有的《国有土地使用证》变更登记为乙公司，并为乙公司颁发了《国有土地使用证》。同年4月22日，甲公司致函市国土局，认为市国土局未经甲公司同意擅自办理了该宗国有土地使用权的变更登记，属程序上不合法，甲公司并以此提起行政诉讼。

[法院判决]

法院审理后，认定市国土局办理的变更登记，是在乙公司单方申请下办理的，属程序不合法，判决撤销国土局的变更登记行为。法院判决的主要依据是1995年原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第37条规定，土地使用权依法转让的，转让双方当事人应在转让合同签订后30日内持有关文件共同到土地行政主管部门申请变更登记。

[评析]

本案争议焦点问题是在办理国有土地使用权变更登记时是否需要双方当事人同时当场申请。依据1995年原国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第37条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内、持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”由此可见，在办理国有土地使用权变更登记时需要双方当事人同时当场申请。而本案中，在仅有当事人一方（乙公司）提出办理国有土地使用权变更申请的情况下，市国土局为其办理了国有土地使用权的变更登记手续。市国土局的做法违反了相关法律的规定，属程序上不合法。法院的判决是恰当的。

[法理研究]

本案中所涉及的关键问题主要是土地登记主体以及土地登记的公信力问题。

土地登记依提起主体的不同，可以分为申请主义和职权主义。登记开始于当事人的申请为申请主义，登记机关依据自己的职权进行登记为职权主义。一般来说，登记的申请与否应由当事人自由决定，原则上不得将登记申请作为义务强制于私人（但不排除有的国家根据特别法实行强制登记）。国外多以申请主义为原则为主，以职权主义为例外。如日本《不动产登记法》第25条第1款规定“登记，除法律另有规定情形外，除非有当事人的申请或官厅、公署的嘱托，不得进行”；第2款“关于不动产标示的登记，可以由登记官依职权进行”。我国实行的也是当事人申请主义，如《土地登记规则）第3条第1款规定：“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记。”

依当事人的申请，又可以分为共同申请主义和单独申请主义。在韩国、日本、我国台湾地区等国家和地区以当事人双方共同申请主义为原则，如台湾“土地登记规则？第27条规定“土地登记，除本规则另有规定外，应由权利人及义务人会同申请之”，日本的《不动产登记法》第26条第1款规定“登记权利人及登记义务人或其代理人应到登记所申请登记”。而当事人一方申请登记只是作为一种例外，如台湾“土地登记规则”第28条规定，仅有土地总登记、因继承取得土地权利之登记、因法院判决确定之登记等15种法律明确规定的情形，才可以由当事人一方单独申请登记。日本的《不动产登记法》第27条规定：“因判决或继承而实行登记时，可以只由登记权利人申请。”

我国土地登记实行的也是当事人双方申请主义，权利人单方申请只是一种

例外，如根据《土地登记规则》的规定，土地初始登记、名称、地址和土地用途变更登记等仅需要当事人一方申请即可。实际操作中，执行法院裁决的文书、因继承而取得土地权利等也仅需要单方申请即可。除此之外，对于其他权利类型的登记，特别是权利的变更登记，需要双方申请。

实行登记申请主义并且要实行当事人共同申请主义目的在于保障登记的公示公信的效力。公示公信是物权法的基本原则。公示是公信的基础，公信是公示的目的。公示原则与公信原则相辅相成，公示原则以公示与否来确定权利的归属，公信原则赋予公示以公信力，保护信赖公示的善意第三人。公示公信的作用在于通过物权权屑的公开，使交易当事人形成一种对交易的合法性、对受让的标的物的不可剥夺性的信赖与期待。

对于不动产来说，确定权利归属的公示方式就是登记。登记的最重要的目的就是要产生公信的效力。一般来说，只有双方当事人共同申请登记，才能更容易地保证登记结果的真实性、权威性，才能提高大众对登记机关的信赖程度，才能保证登记的公信力。一些国家如德国、瑞士特别强调登记的公信力，甚至认为即使登记有误，对善意第三人也应加以保护。在我国，土地登记也逐渐由行政管理手段转变为物权公示的方式，公信的效力也越来越强。登记机关只有依法进行登记，才能保证登记的合法性、准确性，才能少做行政诉讼的被告，才能在行政诉讼中不败诉或者尽量少败诉。

一、土地权属变更登记的概念

根据我国《土地登记规则》第2条第3款的规定，我国的土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括国有土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记；国有土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记；名称、地址和土地用途变更登记；注销土地登记等。这是变更登记广义上的概念，土地权属变更登记一般指的是国有土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，是指狭义上的土地变更登记。

二、土地权属变更登记的特点

1.土地权属变更登记发生在土地初始登记和设定登记之后。

2.土地权属变更登记一般是因国有土地使用权、所有权和土地他项权利的权利主体的改变、客体的部分改变及部分内容的改变而发生。经登记的土地权利人发生了变更，例如，国有土地使用权的转让、。集体土地所有权的变动等，都是土地的权利人发生了变化；经登记的土地权利内容发生了变更，例如，国有土地使用权类型由划拨改为出让等。

3.土地权利变更必须有法律依据。国有土地使用权、所有权和土地他项权利变更必须符合我国法律法规及有关政策的规定。

4.土地权利变更必须具有依法变更文件。例如，行政划拨的国有土地使用权办理出让手续的变更登记，其具有法律效力的变更文件是经过有批准权的人民政府土地行政主管部门确认、审批的批准文件以及与土地所在地的市（县）人民政府土地行政主管部门签订的国有土地使用权出让合同。

5.土地权属变更登记具有日常性和个别性。

三、土地权属变更登记的程序

1.变更土地登记申请。在土地权利发生变更后，土地变更的各方应按规定的时间持土地证书、有关土地变更的文件（协议书、国有土地使用权出让、转让、出租、抵押合同及有关批准文件），共同到土地登记机关办理变更登记手续。

2.变更地籍调查。变更地籍调查是实地查清变更宗地的位置、权属、界线、数量及其他情况，以满足变更土地登记的需要。与初始地籍调查相似，它分为变更权属调查和变更地籍测量。

3.权属审核。变更土地登记中，权屑审核是变更土地登记的关键步骤。权属审核主要是对申请人及其权属来源的审核。对申请人的审核，主要对申请人资格进行查核，并审核申请人与变更批准文件中的主体是否一致。对权属来源审查，主要包括对初始土地登记证件进行形式审查和对变更依据进行审查。对变更依据主要审核：变更批准文件、合同书或支付凭证。同时还要审核变更批准单位是否有权批准变更；变更土地登记使用期限及其用途是否符合规定，是否与实际一致等。

4.注册登记。变更土地登记申请在经过地籍调查和权屑审核无误、报政府批准后，土地登记机关再进行注册登记，更改或更换土地登记卡、归户册及土地证书。凡宗地的土地权利变更的，须更换土地登记卡。在新卡的备注栏内填写原土地使用（所有）者。原土地登记卡附在新卡的后面，并在原卡上注明该宗地的变更过程，以备查考。土地他项权利变更的，在原卡上进行变更，不更换土地登记卡。

5.颁发证书。凡因土地权属变更的，要更换土地证书。土地他项权利变更的，须更改《国有土地使用证》或《集体土地使用证》，并填制新的（土地他项权利证明书》。

四、本案的启示

《土地登记规则》中已经明确规定土地权属变更登记须由双方当事人共同申请办理，但在实际操作中，登记机关并没有完全按照该规定执行，从而引发了不少权属争议，难以有效地维护合法权利人的权益。为避免此类事件的发生，应认真贯彻执行土地登记的有关规定，进一步规范土地登记，保证登记结果的准确性和权威性。

（蔡卫华）