[案情介绍]

重庆甲公司将其出让国有土地使用权依法转让给了乙公司，乙公司履行合同义务后，由于甲公司的原因，双方一直没有办理土地使用权变更登记。后来，甲公司向乙公司出具了办理登记的《授权委托书》。乙公司凭《授权委托书）单独向重庆市国土资源和房屋管理局提起登记申请，并提交了其与甲公司共同填报的《国有土地使用权申，报登记申请书》、{重庆市国有土地使用权转让审批表）以及《土地转让合同》等资料。由于提交申请的各项材料齐全，：符合变更登记要件，重庆市国土资源和房屋管理局依法办理了变更登记，并为其发放了土地证书。但现甲公司仅承认其向乙公司出具了《授权委托书》，认为《国有土地使用权申报登记申请书}、《重庆市国有土地使用权转让审批表）以及（国有土地审批表》上的印章都是乙公司伪造，并以此为理由向重庆市人民政府提起行政复议。

[复议结果]

重庆市人民政府经审查后，认为重庆市土地行政主管部门和房屋管理局按照双方签订的土地转让合同和土地转让审核程序登记发证并无不当之处，维持了重庆市土地行政主管部门和房屋管理局的登记发证行为。

[评析]

本案的焦点在于登记机关审查内容有那些？是否有审查印章的真伪义务？关于这一问题，有两种不同的观点：第一种观点认为，登记机关没有审查印章真伪的义务；第二种观点认为，既然登记机关实行的是实质审查主义，那么登记机关就应该审查印章的真伪。

根据《土地登记规则》第37条的规定，办理土地变更登记一般应由双方当事人持有关材料共同申请。同时根据我国土地登记的实践，登记机关所进行的审查主要是权属审核，即登记机关对申请人提交的证明文件、资料和地籍调查结果进行审核。权属审核主要包括以下内容：1.对土地登记申请人的审核，如果申请人为自然人，则主要审查其个人身份证或户籍证明及其民事行为能力；如果申请人为法人或其他组织，则主要审查其法人资格证明；2.对宗地自然状况的审核，包括对宗地范围、面积、用途、登记和价格的审核；3.对宗地权属状况的审核，包括土地权属来源、土地权属性质和土地使用期限的审核。本案中，甲公司向乙公司出具了授权委托书，并承认授权委托书是真实的，这充分说明申请办理土地变更登记是甲公司的真实意思表示。而且登记机关在进行审查过程中，并没有义务对印章的真伪进行鉴定，因此政府对本案的处理是恰当的。

[法理研究]

随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，土地交易日益活跃，，土地的财产价值属性不断得到显现，土地登记的数量也与日俱增，同时随着人们法律意识的增强，类似的案件越来越多，土地登记机关也越来越多的成为行政复议的申请对象或者行政诉讼的被告。登记机关究竟应该怎样审查土地登记申请人提供的登记资料，审查那些内容？怎样审查才能保证登记结果的准确性、权威性呢？这些问题日益摆在登记机关面前，迫切需要登记机关思考研究，加以解决。

一、国际上关于土地登记资料审查的两种形式

关于土地登记资料的审查形式，世界上有两种不同的做法：即形式审查主义和实质审查主义。

采取形式审查主义的大多是实行契约登记制度的国家，典型代表是法国和日本。在这些国家是以契约作为生效要件，土地权利变动当事人双方只要意思表示一致，订立了契约，就发生土地权利变动的后果。土地权利变动并不强制要求登记，当事人可以自由选择是否进行土地登记。土地登记只是对抗第三人的要件，未经登记的土地权利不得对抗第三人。土地登记资料不具有公信力，已经登记完毕的土地权利变动事项，当有第三人主张其权利时，仍应按照实体法律决定该土地权利的归属，而不是以土地登记资料为准。因此登记机关只需要对登记资料进行形式上的审查，即只要当事人提供的资料齐全，符合登记的形式要件，就可以予以登记。至于所登记的权利事项，是否存在实质上的瑕疵，则不过问。

采取实质审查主义的大多是实行产权登记制度和托伦斯登记制度的国家，前者的典型代表是德国和我国台湾地区，后者的典型代表是澳大利亚。在这些国家，土地登记是土地权利变动的生效要件，土地权利的取得或变动不经登记不发生效力。实行的是强制登记，一切土地权利的发生和变更均必须登记（托伦斯登记制度对初次登记不强制，但一经登记就进入了强制状态）。登记具有极高的公信力。在产权登记制度国家，即使登记本身具有瑕疵，土地登记簿上的土地权利变动事项按照实体法不成立或无效，但对于登记的善意取得土地权利的第三人，仍具有法律效力，善意第三人不负返还义务。在托伦斯制度国家，土地权利一经登记，便具有不可推翻的效力。土地登记的高公信力要求土地登记机关不仅要审查当事人提交的文件资料等登记所要求的形式要件，而且对土地权利变动的原因和事实以及是否符合有关的法律规定等进行实质性审查，托伦斯登记制度还要求进行公告登记。

二、我国土地登记资料的审查形式

我国土地登记资料审查实行的是那种形式呢？我国的法律法规里没有明确规定。我国《城市房地产管理法》第60条强调土地登记须经土地行政主管部门“核实”，人民政府才能颁发土地权利证书。我国《土地登记规则》第6条规定，“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”。有的学者因此认为，我国的土地登记实行的是实质审查主义。

根据实地调研的情况，司法实践已经给予土地登记资料极高的公信力，客观上要求登记机关在登记时实行实质审查，如法院在判案时，对土地登记资料的正确与否不予以审查，只是看土地有没有登记发证，如果土地登记发证了，就按登记发证的内容为准作出判决。由此可见，为了避免错误，避免赔偿，我国的登记机关不仅要对当事人提交的文件资料进行审查，而且还要对这些资料以外的事实进行审查，力求达到“客观真实”。

根据世界不动产登记制度的发展趋势，我国的登记现在基本上实行的是实质审查主义，而且以后应该严格的实行实质审查主义。因为虽然形式审查主义登记效率很高，登记机关的任务较轻，但登记的是否为真实权利，一般交易人仍然无从知晓。如果不能保证登记资料的准确性，就无法保证交易的安全，登记也就失去了必要。在我国现阶段，由于政府的信誉较高，大多数人都还是信赖政府机关所发的土地证书。因此，只有通过登记机关的严格审查才能保证登记的公信力，才能防范和减少交易风险。

但如何进行实质主义审查，应该审查到什么程度？一般认为，实质审查主义不仅要求登记机关对登记申请是否适合登记程序法加以审查，而且要求对其登记的申请是否与实体法上的权利关系相一致，以及实体法上的权利关系是否有效等，均加以审查。而形式审查主义一般对登记的申请是否为实体法上的权利关系，不得加以审查。

结合我国土地登记实践分析，目前我国实行实质审查，主要应对当事人提交的文件资料进行审查，重点在于审查所提交的资料的是否齐全、权属是否清晰，以及审查物权变动的原因，即土地权利变动是否是当事人的真实意思表示，是否符合法律的规定等。如果土地权利变动是当事人的真实意思表示，符合法律的规定就应该予以登记。而不必对资料以外的事实进行审查，如不必审查交易的目的、交易的金额等。至于资料的真实性，也不应予以审查，而应由提交的当事人负责。

三、登记机关没有审查印章真伪的义务

本案中，即使实行的是实质审查主义，登记机关也没有对印章的真伪进行审查的义务，因为这不仅不切合实际，浪费登记机关大量的人力物力（除非当事人事先将印章在机关予以备案），而且更重要的是与实质审查的本意不符。登记机关只需要对材料印章进行表面审查即可，比如只要审查材料上的印章名称与当事人的名称是否一致，前后材料的印章表面上是否一致等。

就本案而言，登记机关只需要审查乙公司所提交的材料上的印章名称与甲公司的名称是否一致，《授权委托书》上的印章与存在争议的《国有土地使用权申报登记申请书》、《重庆市国有土地使用权转让审批表》以及《国有土地审批表》等材料上的印章表面上是否一致即可。除非前后材料上的印章存在着明显差异，否则登记机关不承担审查责任。

四、本案的启示

目前我国的不动产登记制度还不是非常完善，对于登记机关的审查形式、审查义务及审查内容法律上没有明确规定，但实践中存在不少由此引起的争议，为更好地发挥登记保护土地权利人的合法利益和维护土地市场秩序的重要作用，应尽快完善我国的土地登记制度，明确登记机关的审查责任和义务。

（蔡卫华）