沈 慎

一 前言

目前我各地环保治理普遍存在“环保一阵风，风后万事空”这样的现状。短期的治理后，政府放松治理，污染企业又故态复萌，继续污染环境。湖南省对洞庭湖区域的造纸企业治理也曾经历了“整治一反弹一再整治一再反弹”的失败。但是在2006年，在世界自然基金会的推动下，湖南省政府开展的第三次治理却获得了成功。在洞庭湖区域内的236家造纸企业中，234家进行了停产整治。到2009年底，停产企业中约80％已正式关闭退出了造纸行业，其他企业通过合并重组、技术改造、清洁生产、完善环保设施等措施，都实现了规模技术升级和废水达标排放，湖区1500多万居民摆脱了造纸厂的水污染。

二 机构简介

WWF参见案例二组织机构介绍。

三事件过程

作为中国第二大淡水湖，洞庭湖具有发展造纸业得天独厚的优势。湖区内拥有大量可供造纸的林木资源，重要的造纸原料芦苇的产量占到全国产量的40％以上。与此同时，洞庭湖不仅湖泊容积量大，水体对污染物的容量大，而且它是一个洪道型过水性湖泊，18天可以更换一次湖水，具有很强的水体自净能力，为造纸业提供了良好的水资源条件。

在地方政府发展经济的强烈驱动下，洞庭湖区岳阳、常德和益阳三市的造纸企业急剧扩张，从2005年的40多家猛增至2006年的236家，每年非法排入洞庭湖的造纸废水超过1亿吨，使得原本清澈的湖水变成了污浊的“酱油水”，令飞鸟种类锐减，珍稀鱼类几乎绝迹，一些县市还出现了“守着水窝子没水喝”的局面。

为了遏制日益严重的造纸污染，湖南省曾于1996年和2000年两次对湖区的污染企业进行整顿，但都以失败告终。湖南省环保局局长蒋益民认为，对造纸企业屡关屡败的主要原因在于地方政府对关停污染企业往往持抵触态度，使环保部门执法力不从心。造纸企业以污染环境为代价换得高额利润，为地方政府带来了大量的税收和“GDP增长”的政绩，带动了当地群众就业，解决苇农卖芦苇难的问题。在安乡、津市、沅江、大通湖、汨罗、湘阴等县（市），造纸工业已成为地方财政最重要的支柱。在发展经济的强烈驱动下，地方政府往往为污染企业提供庇护，使环保治理工作无法深入持续地开展。

2006年9月中旬，受长江上游来水及流域内“湘、资、沅、澧”四水的流量减少，洞庭湖提前一个半月进入枯水期，遭遇百年干旱。伴随着洞庭湖水量的降低，造纸厂的排污并没有减少，使得洞庭湖污染触目惊心！与此同时，水位的降低也使得一些造纸企业修在湖底的排污口暴露在水面之外。

面对裸露的排污口，在当地开展环保工作多年的世界自然基金会（WWF）敏锐地意识到这是一个充分掌握造纸企业违法排污证据的绝好机会。WWF并没有单独行动，而是邀请了时任湖南省人大环资委办公室副主任的刘帅。刘帅是湖南省有名的环保官员，为人刚正不阿，多次与WWF合作在洞庭湖区域开展环保工作。随后，WWF项目官员韦宝玉与刘帅共同利用国庆假期，连续6天对洞庭湖中的各大排污口进行暗访，用DV和图片充分记录了污染情况，并利用GPS对各大排污口定位，收集了大量的证据。

得益于湖南省人大的大力支持，湖南省各级媒体通过韦宝玉和刘帅收集的资料对洞庭湖的污染问题进行了深入的曝光。湖南经视新闻频道播出了为期7天的特别专题《母亲湖之痛》，使无数的湖南人为之震惊。与此同时，新华社湖南分社记者谭剑和文贻炜，以韦宝玉、刘帅的调查内容为蓝本，写成了《洞庭湖遭遇罕见枯水污染触目惊心》的报告，得到了国家领导的高度重视，并做出了批示。来自中央政府的压力促使湖南省政府在2006年以壮士断腕的决心，彻底治理洞庭湖污染问题。

与以往不同，本次治污由湖南省政府亲自挂帅，并将洞庭湖治污作为“头等大事”和政治任务来完成。治污伊始，湖南省政府便与岳阳、益阳、常德三市签订责任状，各市行政一把手都被列为关停行动第一责任人，要求关停必须做到断电、停贷、拆除设备、吊销执照；从环保到电力、工商、银行乃至纪检监察，各部门都明确了各自责任。哪个环节出了问题，就追究哪个部门的责任。治污期间，省委书记、副省长还多次带队到湖区明察暗访，多次严格处分治污不力的官员和偷排企业，给了地方政府极大的震慑。治污期间，WWF项目官员继续与刘帅并肩作战，组织环保执法人员、媒体记者和志愿者，不断通过暗访、夜访的形式来监督造纸厂的关闭情况，制止了许多企业的偷排，有力配合了政府对污染企业的关停工作。

简单地关停污染企业并不难，难在如何做到稳妥关停及地区发展的可持续。洞庭湖造纸企业关停涉及沿湖三市10多个县的财政，关乎2万多造纸企业职工和10多万苇农的生计问题，一个环节没处理好都可能会导致治污的失败。为此，湖南省政府开展了一系列措施。省财政厅下拨了专项资金，用于造纸企业下岗职工的低保，支持财政受损较重的地区。省劳动和社会保障厅积极帮助下岗职工和失业人员再就业。此外，省政府还组织省内外企业收购苇农手中积压的芦苇。省政府的周密安排大大降低了来自地方政府和群众的阻力，使治污工作得以顺利开展。

在湖区造纸业污染整治初见成效后，湖南省政府又着手推动洞庭湖区造纸产业升级，提高造纸业的准入门槛，淘汰高污染的小型造纸企业，重点支持环保设施建设进度快、产能高、发展潜力大的造纸企业，以此同时政府还建设了废纸和商品浆造纸工业园区，进行集中供热、集中治污，实现聚集发展。如今，洞庭湖区的造纸企业数量少了，对环境的污染少了，但产能和效率却提升了，实现了经济发展与污染治理的双赢。

在政府推进造纸产业升级的同时，WWF也积极组织专家力量，与政府合作，联合湖南省发改委共同制定了《洞庭湖可持续发展与环境治理规划》，使洞庭湖区可持续发展和生态环境保护有章可循。

四 总结与思考

湖南省政府亲自挂帅，在治污中展现出的强大行动力让我们清醒认识到，在中国现有的体制下，污染治理，尤其是洞庭湖这样大规模的污染治理，单单依靠环保部门很难应对其中的地方保护主义、下岗职工安置和居民生计等各种问题，必须依靠上级政府统一调度，借助自上而下的行政压力，并整合各部门的力量，才能从根本上解决污染问题。

与此同时，污染的治理离不开NGO扮演催化剂的角色。在我国，污染治理中的经济代价和政治风险往往使地方政府难以下定决心彻底整治。在这种局面下，我们就需要更多像WWF这样的NGO，整合各方力量来推动政府痛下决心，彻底整治污染问题。值得一提的是，WWF在整合各方力量时，首先选择去争取人大的支持。人大在政府体系中行使着立法和法律执行监督的权利。因此，我们经常看到一些富有经验的环保NGO积极争取人大的支持，从而有力推动地方政府的环保工作。事实上，在本事件中也正是因为省人大的支持，使得地方媒体和内参对污染事件进行了深入的报道，最终通过来自中央政府和社会公众的双向压力，推动地方政府痛下决心治理污染。

在扮演完催化剂的角色后，NGO还可以发挥更多的作用。在本事件中，我们看到WWF在政府关停污染企业期间，继续通过明察暗访，保持对企业的监督，有效弥补了政府在执法人力上的不足；在企业关停初见成效后，还组织专家力量推动政府制定相关的环境规划，以帮助洞庭湖实现可持续发展。