沈 慎

一 前言

政府治理、新闻监督和公众参与是水环境保护工作中最重要的三种力量。在我国绝大多数地区，这三种力量却处于单打独斗的状态，彼此之间很少合作。与此同时，每种力量在开展水环保工作时，都面临太多的挑战和困境，常常无法很好地解决水环境保护和污染问题。

中国的江河保护存在以下的制约因素：

从政府治理来说，虽然我国的环保法律法规较健全，但是在以GDP增长为政绩考核的风气下，地方政府很多时候只能以牺牲环境利益为代价发展经济，为了保税收，有时甚至为污染企业充当保护伞。从而造成有法不依、执法不严的现状。

体制上由于环保部门不是中央垂直管理，在财政和人事任免上得接受当地政府领导。当遇到以GDP为导向的政府压力时，难以严格执法。与此同时，根据我国政府的职能设置，环保部门并不是唯一负责环境保护的部门。水利、农业、国土资源、建设等部门都有部分职能与环保相关。因此，环保职能的分散经常容易导致政府部门间的职责推诿、行政不作为。

作为立法和民主监督的人大、政协，其主要职能是配合当地党委、政府的中心工作，很难就环保问题对政府充分行使民主监督。

除了政府在环保工作上存在困境外，新闻媒体作为党和政府的喉舌，在未经上级主管部门批准的前提下，很难对当地发生的重大污染事件发挥新闻监督作用。而对于污染受害者和广大社会公众来说，专业知识和外界支持的匮乏、举证的困难，使得他们在面对排污企业，以及充当保护伞的地方政府时，常常力不从心，绝大多数的环保NGO和群众在经过长期的斗争后身心俱疲、损失惨重，不得不无奈地放弃。

面对水环保领域的困境，贵阳公众环境教育中心创始人——黄成德认为必须将政府、媒体和公众这三种力量整合起来，才能有效保护水资源环境。2010年，黄成德发起了“贵阳市绿色江河全民保护行动”，整合人大、政协、行政、司法、新闻、NGO、公众七种监督形式，创建了“中国母亲河保护贵阳模式”，为当地的水资源保护打下了坚实的基础，同时为步履维艰的水环保领域带来了新的希望。

二 机构简介

参见案例十六机构简介。

三 事件过程

贵阳市地处长江流域乌江水系与珠江流域涟江水系的分水岭上，境内有长江、珠江两大水系河流共98条，其中长江水系河流90条、珠江水系河流8条，这98条河流是全市近400万城乡居民共同的母亲河。

由于时空分布不均、工程性缺水和水质性缺水，贵阳是个严重缺水的城市。随着经济社会的发展，贵阳市境内所有河流均受到不同程度污染。造成污染的原因主要来自沿岸企业的工业污水偷排、城镇排污管网不健全、雨污不分流，乡镇垃圾和农村面源污染。尤其是98条河流沿岸村镇居民，向河道中随意倾倒生活垃圾已达到触目惊心的地步。据贵州省环保厅专家预测，如不采取强有力的保护措施遏制污染的速度，2010年以后贵阳市部分河段将达到有水皆污的程度，全市饮水安全将受到严重威胁。

面对贵阳严峻的水资源环境，作为全国知名环保记者和贵阳市政协委员的黄成德不断通过媒体曝光、政协监督等方式来监督企业的环保生产，推动政府治理污染，为当地的水环境保护做出了巨大的贡献。然而周围的朋友和同行在肯定黄成德的同时也表示出这种担忧：黄成德之所以可以在贵阳的环保事业中发挥女口此重要的作用，离不开他个人在媒体和政府中的影响力，这样的人寥寥无几，所以他的成功经验不可复制，不能持续，当他有一天退休后，很难找到合适的人继续整合各方力量保护当地的河流。这些担忧引发了黄成德的思考，促使他努力去探索水环境保护的可持续性和推广道路。

经过长时间的思考和探索，黄成德于2010年创建了贵阳市第一家经民政部门注册的环保NGO——贵阳公众环境教育中心，并开始发起贵阳市绿色江河全民保护行动，旨在通过政府、NCO、公众共同参与河流保护，通过整合人大、政协、行政、司法、新闻、NGO、公众七种监督形式，建立长效管理和监督机制，探索并创建“中国母亲河保护贵阳模式”。整个项目的实施分为三个阶段：

第一阶段：2010年3月，黄成德的游说呼吁得到了贵阳市委、市政府的支持，贵阳公众环境教育中心与市环保局、水利局合作，发起了“贵阳水环境调查市民行动”。由于水利和环保部门人力不足，贵阳市政府一直无法掌握境内98条河流的水环境现状。因此，贵阳公众环境教育中心充分发挥志愿者的力量，动员全市4130多名志愿者，在全市12个区县的水利、环保专职人员的指导下逐河调查，历时三个多月，首次摸清贵阳市长江、珠江两大水系98条河流的水环境状况，经专家论证后，形成了《贵阳市水环境调查市民行动调查报告》，送交给贵阳市人民政府作环境治理决策之用。通过该项目的努力，贵阳市环保局确定了98条河流的断面取水点；贵阳市水利局在每个取水点位置设立河流保护碑，作为贵阳市水源地保护的永久性标志。更重要的是该行动的成果通过政协和人大的努力，促使贵阳市政府将水源地保护列入了“十二五”规划中的“十大民生工程”，在立法层面推动了贵阳市环保事业的发展。由于得到了市委、市政府的支持，为司法部门及各新闻媒体对水环境污染行使监督权力打下了基础。

第二阶段：经贵阳市委批准，2011年3月22日，“贵阳市绿色江河全民保护行动”正式启动。由贵阳公众环境教育中心、中华环保联合会、贵阳日报传媒集团、贵阳市水利局、贵阳市环保局、贵阳市志愿者协会等政府部门和社会机构组成组委会，并成立了由人大、政协、行政、司法、新闻、NGO、公众相关人士组成的专家组。组委会发动贵阳市各机关企事业单位和社会公众，报名“认领”保护贵阳市境内98条河流中的任何一条，建立了志愿者巡河小组，行使公民监督权。

由于饮水安全涉及城乡千家万户的切身利益，加上媒体的大力宣传，所以全社会参与积极性非常高，截止到2011年9月，该项目已经在全市98条河流设立了巡河小组。每个组设有一位组长和3名以上组员，每月定期巡查各自“认领”的河流。各市民巡河小组采取向当地政府执法部门书面报告和电话举报等多种形式行使监督，并按属地管理的原则，配合并监督当地水利、环保监察部门的行政执法。

在河流巡查中发现重大隐患或接到群众投诉，志愿者中的人大代表、政协委员、记者、法律工作者以建议书、提案、社情民意、内参、司法建议书等形式上报市领导批示解决。由于建立了人大、政协、行政、司法、新闻媒体、NGO、公众七大监督形式为一体的长效监督机制，使得贵阳市水环境保护置于社会阳光监督之下。水政、环保监察等部门在依法行政的同时，也受到全社会的监督，从而改善了有法不依、执法不严的状况。

在项目实施过程中，贵阳市公众环境教育中心作为组织协调者，起到了枢纽作用，在政府、社会公众、媒体之间搭建起一个互动平台，形成有效的沟通：

一是与环保部门和环保专家合作，为志愿者提供专业培训。2010年至今，共进行了6次专业培训，培训内容涉及水样提取、生态文明、公众参与、环境新闻、依法行政等内容，邀请国内知名专家学者前来贵阳讲学，并由长期承担一线水政监察和环境保护方面的专家担任指导老师，对志愿者进行了实地水样提取、水污染调查实践等培训，培养了一批具有专业素养的环保志愿者。截至2011年7月底，经过专业培训后，已有119名志愿者取得监督证开始持证巡查，另有650名志愿者目前正在培训中。

二是与司法部门合作开展环保司法实践。2010年12月，贵阳公众环境教育中心与中华环保联合会作为原告，将不符合国家产能政策，又长期向南明河偷排工业废水的造纸厂告上环保法庭，获得了中国NGO首例环境公益诉讼的胜诉，此案例已写入最高人民法院的教材案例。与此同时，贵阳公众环境教育中心还与贵阳市辖区内各区（县/市）环境和水利监察系统制定了“接到志愿者污染举报，8小时内赶赴现场处理”的工作标准，而包括纪委、司法局、法院在内的司法部门将监督执法部门的行政执法，接受社会公众对于污染企业和执法部门的起诉。

第三阶段：到2012年，贵阳公众环境教育中心将完成全社会对98条河流的认领、在沿河每个村镇培养1名农民环保监督员、各水政和环保监察部门建立8小时快速反应机制、完成沿岸企业的GPS定位并绘成电子地图监督企业达标排放。由此建立起对河流的长期监控，使贵阳市98条河流均控制在Ⅲ类水体以内。

迄今为止，“贵阳市绿色江河全民保护行动”发挥了巨大的作用，社会公众的参与有效弥补了环境执法部门的人力不足，公众收集了大量环境污染的证据，多家污染企业受到了处罚和整顿，生活污水和农业污水排放也得到有效的控制。

四 总结与思考

贵阳模式之所以能够取得良好的成果，主要归功于贵阳公众环境教育中心将政府、公众、媒体的力量整合起来，使各种力量之间能够及时有效沟通，在发挥其各自的优势同时，协助其他体系的工作。人大在立法层面推动政府制定相关的环保政策和法规；政协以民主监督的方式推动地方政府和执法部门的环境治理；司法部门以法律公正维护正当的水环境保护行为，监督执法部门的严格执法；以水利局和环保局为主的行政部门作为执行者，参与水环境保护的具体工作，接受民主监督，从专业层面指导公众的环保参与；新闻媒体用舆论力量推动水环境保护行动，配合立法、司法、行政和公众参与；公众以志愿者的身份组建市民环保监察小组，定期巡查市内的98条河流，积极配合执法部门的工作。

虽然在各种力量的整合中，黄成德的个人影响力发挥了很大的作用，但是正如黄成德所说：“我只是一个平凡的媒体人和政协委员，全国各个城市里有无数像我一样的人。而贵阳模式里的七种监督力量，在全国任何城市都存在。只要其中有一种力量率先站出来，搭建起一个平等、互利的合作交流平台，团结各方人士共同参与环保治理，就一定能够促进环保事业的可持续发展。”

我们认为“贵阳模式”为中国的母亲河保护提供了一个良好的范例，具有很好的推广复制的价值，同时，该模式不仅仅可以运用在水环境保护方面，应用策略同样能够推广到土壤保护、大气保护等其他领域的环境保护上。