吉野隆二郎*

因以大规模围海造田为目的的国营谏早湾土地改良事业工程，该海湾被海潮堤坝所分割，结果造成了当地捕鱼量大幅减少、紫菜养殖产量大跌。紫菜大规模减产对策关系调查探讨委员会虽然公开表示希望进行为期数年的开闸调查，但在经过短期的开闸调查之后，由于土地改良工程持续进行，渔民等不得已向法院提出了以中止堤坝工程为内容的民事暂时处分的申请和民事诉讼。

民事暂时处分申请的败诉虽然已成定局，但在民事诉讼中，佐贺地方法院作出了判令开闸5年的判决，现该案上诉至福冈高等法院，二审诉讼正在审理之中。

本案辩护团曾在此前获得了由韩国环境府、韩国环境运动联合（KPEM）和SBS广播共同主办的以水环境为对象的国际部门的蓋娅奖。

一、本案围海造田事业的概要

所谓国营谏早湾土地改良事业（别名谏早湾围海造田事业）是指，将谏早湾深处的3550公顷的海面用长达7050米的海潮堤坝加以拦截，再将被拦截的海面改造成816公顷的土地和2600．福冈律师协会，律师。公顷的调整水量的蓄水池工程，即以开拓优良农田为目的，日本政府农林水产省推进的土地改良事业项目。

原本该工程是在20世纪50年代以粮食增产（稻米作物）为目的作出规划的大规模围海造田事业项目，因遭到有明海沿岸的渔民等的反对和减少稻米生产耕地面积政策的影响，历经艰难曲折，最终于1986年在工程目的上加上防灾（针对洪水和高海潮的对应措施）的内容，现在的事业项目才得以起动。

工程从1989年左右开始付诸实施，于1997年4月14日实施了被称为“断头台”的海潮堤坝拦截（瞬时截断方式：放下一扇挡板），给世人带来了巨大的视觉冲击。此后，在拦截堤坝的内侧开始实施内部堤坝工程，到2007年11月，工程自身宣告结束，从2008年4月开始经营农业。

二、受害的现状

围海造田工程刚刚结束之后，就在谏早湾内发生了渔业受害。谏早湾口因工程需要从海底大量采集了砂子等，使谏早湾内的江珧（贝类）从1991年开始减少，而从1993年开始，就再也见不到其踪迹了。有明海的主要鱼种是比目鱼、鲽鱼、大虾等海底生鱼种，它们随着工程的进行而逐渐减少，因为谏早围海地乃是其幼鱼生息的场所。在1997年海潮堤坝拦截之后，鱼类更进一步减少，有明海全部的捕鱼量已不足高峰时期捕获量的一半，在拦截后的有明海基本上已经捕不到江珧了。

作为养殖业主要产品的紫菜，于2000年12月迎来了有史以来最大规模的减产，而此后的2002年又再次遭受了减产的打击。由于紫菜属于养殖业，渔业者可以通过延长渔期、增加工作时间等经营努力确保销售数量，尽力维持渔业生计，但还是无法避免停业人数的年年增加。

三、提起诉讼的契机和提起诉讼

（一）提起诉讼的契机

由于2000年12月的紫菜大减产，渔业者的反对运动不断加强，从2001年3月开始的围海造田工程陷于中断。作为事业主体的国家（农林水产省）为了平息渔业者的反对运动，于2001年3月，以判明紫菜的减产原因为目的，成立了由研究人员和渔联会长出任委员的“海藻减产等对策关系调查探讨委员会”。该委员会于同年12月发表了包含下述内容的“关于谏早湾围海造田的排水闸（闸门）开闸调查的见解”：“谏早湾围海造田事业会使作为重要环境原因的流动及其负荷发生变化，设想这不仅会对谏早湾而且也会对整个有明海海域的环境产生影响。此外，开闸调查理应对这种影响的验证有所裨益。因此建议进行现实的第一阶段为期2个月、第二阶段为期半年左右，直至基于参考上述两阶段调查结果的为期数年的开闸调查。”根据这一见解，从2002年4月开始在仅仅进行了短期的开闸调查，而未实施中期（半年左右）和长期（数年）开闸调查的情况下，国家于2002年8月宣布作为内部堤坝一部分的“正面堤坝”工程复工。如果该工程最终完工，围海地部分就会完全变成陆地，围海地部分的重生（恢复）就不再可能（第二个断头台）。为阻止这一工程，福冈县有明海渔联于2002年9月向福冈地方法院提出旨在请求停止施工的民事暂时处分的申请。

（二）提起诉讼之前采取的措施

根据正面堤坝工程的强行复工与福冈县有明海渔联的起诉，为汇集、呼吁更广泛舆论的支持，辩护团确定了提起渔民与市民共同作为原告的大规模诉讼的目标，并于2002年10月开始募集原告团。出自夺回被称为“宝藏之海”的有明海的丰富自然资源这一愿望，将诉讼名称确定为“复苏吧！有明海诉讼”。由于工程的不断进行和福冈县有明海渔联民事暂时处分申请的时间限制，辩护团决定边进行诉讼边扩大原告数量，于同年11月26日，原告向佐贺地方法院同时提起了请求停止内部堤坝工程的民事诉讼（渔民原告与市民原告）和民事暂时处分申请（仅限于渔民原告），又于同年12月27日提起了第二次诉讼（截至第二次诉讼渔民原告105名，市民原告506名）。此后还多次随时追加提起诉讼，扩大了原告的数量。以下将向佐贺地方法院提起的诉讼称为“本案诉讼”。

（三）灵活利用公害等调整委员会

辩护团认为，成为本案诉讼最大争论点的理应是围海造田工程与渔业受害之间的因果关系。为了便于从专业角度迅速审理这一因果关系的论点，辩护团决定采用公害方面的ADR（诉讼外纠纷解决程序），即以实现公害纠纷的迅速、适当解决为目的的公害等调整委员会（以下称“公调委”）。进而决定在公调委利用就因果关系做出判断的“原因裁定”程序。2003年4月16日，有明海沿岸4县共计17名（当初曾19名）渔业者提出了原因裁定申请。

由于原因裁定的程序在东京进行，因此东京被确定为本案诉讼支援活动的核心。此外，在进行原因裁定时，与正在进行请求中止谏早湾围海造田工程的诉讼的其他团体（大弹涂鱼诉讼和森诉讼）集结在一起，组成辩护团，这为能在统一的方针下运作要求中止谏早湾围海造田工程的运动奠定了基础。

（四）诉讼中的问题及其克服

本案诉讼是旨在以短暂的审理期间请求中止业已完成90％以上的国家大规模公共工程的诉讼。要获取诉讼的胜利，将要遭遇到的困难之大是可想而知的。

在本案中，国家从当初就一直主张，在该海域被海潮堤坝截断后中止内部堤坝的工程没有意义。福冈地方法院全面采用国家的主张，于2004年1月7日决定驳回福冈县有明海渔联的民事暂时处分的申请。此后，辩护团将向佐贺地方法院提起的民事暂时处分申请和民事诉讼的请求内容变更为请求停止所有围海造田工程，即不再将围海造田工程分割成一个个单独的工程，而代之以从工程整体来把握，从而对自己的主张做出了调整。

此外，关于以海潮堤坝进行拦截与渔业受害发生之间的因果关系，由于有必要理解相关的科学论述，而在仅仅对这些主张进行整理的过程中，就伴随着相当多的困难。在公调委进行原因裁定的过程中辩护团与很多研究人员相识并受到许多忠告。而这一切又经过原因裁定程序中的讨论形成了相对完整的资料。辩护团正是通过将这些资料提交给法院来克服上述诸多困难的。

四、判令停止施工的决定和高等法院对决定的撤销

（一）具有划时代意义的决定

2004年8月26日，佐贺地方法院作出了判令停止工程施工的民事暂时处分决定。经过从提起申请共1年零9个多月的审理，将已完成工程94％以上、造价高达2500亿日元的国家项目判令停工的决定具有划时代的意义。国家根据法院的决定立即中断了工程施工。

辩护团为了获得这一决定作出了各种各样的努力。比如，佐贺地方法院是规模较小的法院，民事诉讼和民事暂时处分申请的审理均由同一位法官担任，因此，在民事诉讼辩论期间，每次渔民原告都通过意见的陈述，在法庭上倾诉着严重的渔业受害。

此外，在因果关系的辩论中，将同年4-6月举行的公调委调解时研究人员参考人（证人）的询问结果向佐贺地方法院提出，设法将当时在因果关系的争论中渔民原告方占有压倒性优势的事实传递给了法官。

庭外的活动方面，在福冈县、佐贺县及熊本县三个县的议会，紫菜第三者委员会在其见解陈述中发起要求实施长期开闸调查的动议，并成功地使三个县的议会通过了支持该动议的决议。2003年5月11日农林水产大臣曾表示不进行中、长期开闸调杏。该大臣无视三县议会决议的态度招致了舆论的批评，而这也为上述作出判令停止施工决定起到了推动作用。该决定指出．“债务人（国家）理应自觉接受有关调查紫菜大减产原因的方法的建议，设置对策关系调整委员会，该委员会在‘有关谏早湾围海造田闸门的开闸调查的见解’中建议应尽可能实施长期开闸调查，并指出该调查对验证因本案事业造成的影响有所裨益。尽管如此，债务人仍处于未实施长期开闸调查之状况。鉴于亡述原因并根据该建议的内容，因未能实施长期开闸调查而实际产生的、将比较高深的陈明难以作出判断的不利结果仅由债权人单方承担的见解有失公允。”。

在如此获得舆论的支持，进而赢得判令停止工程施工的决定的大好形势下，原告方未能乘势争取一举政治解决问题的失误造成了此后最终被国家反扑得手的结果。

（二）福冈高等法院的撤销决定和原因裁定的驳回

国家对认定申请该工程停工的决定不服，抗告至福冈高等法院。同年5月16日，福冈高等法院判决认为：“虽然不能否定该工程与渔场环境恶化的关联性，但就其比例、程度等这些定量的关联性来看，还不具备足以得到认定的条件”。而有关围海造田项目与有明海渔业受害之间的因果关系，有必要进行定量的证明。福冈高等法院提高了证明因果关系的门槛，从而撤销了原审决定。为此，中断了约9个月的工程又得以重新开工。对于该决定，辩护团力图基于原因裁定的结论，实现逆转，并向最高法院提出了抗告。

同年8月30日，公调委竟然部分否定了其自己任命的专门委员经过充分讨论作出的报告，认为围海造田与渔业受害之间的因果关系证明得不够充分，对原因裁定申请予以驳回。专门委员的报告书指出：“关于谏早湾内及其周边的海底地质及底层水可以明确地加以论证。……由于谏早湾被堤坝拦截，附近海潮流速减慢，为此，该海域的成层度有所加强，在与围海造田之前的浅海部分的消失效果共同作用下，生息在那里的生物氧的消费速度超过了氧气供给速度，底层水的低氧化及底层的异臭，再加上有的地方产生淤泥等，通常认为海底生物的生存环境在逐渐恶化。”也就是说，在谏早湾附近，明确认定了围海造田与造成渔业受害原因的环境变化之间存在因果关系。公调委的结论虽有不当之处，但依据该程序形成的专门委员的报告书成为对此后佐贺地方法院的民事诉讼的判决给予影响的重要证据。

同年9月30日，最高法院的判决指出：“本案强制执行申请是在谏早湾处于海潮堤坝拦截的现状下，要求对作为陆上工程预定的施工但仍未施工部分中止施工的申请，而就这一未完工程的复工对抗告人会发生何种显著的损害和紧迫的危险，即实施保全的必要性并未作出明确说明”。最高法院以此为由驳回抗告，渔民方的败诉由此确定。由于最高法院作出如此决定，原告方要求停止工程施工的法律手段面临着越来越巨大的困难。

五、佐贺地方法院的围海堤坝请求开闸的诉讼及其判决

（一）福冈高等法院诉讼败诉后的体制重建

在福冈高等法院及公调委调解等的败诉给有明海全体渔民带来了巨大的冲击，这一冲击并非意味着渔民方就此死心与放弃，而是转化为对这一不合理结论的愤怒。此前，国家一直强调围海造田项目的影响会局限在谏早湾内。无论是福冈高等法院还是公调委均不能否定围海造田与渔业受害之间的关系。但是，福冈高等法院通过抬高举证的门槛，左右了诉讼的胜负，导致渔民方败诉。其行径之不尽情理引燃了全体渔民的怒火。为了汇集这些怒火中烧的渔民，在高等法院作出决定后，向佐贺地方法院提起请求停止工程施工的民事诉讼的追加诉讼等运动大规模展开。其结果是，以渔业者及其家属为中心的多达1600人以上的追加诉讼被提起，最终原告人数增至2503名。

国家根据福冈高等法院及公调委的结论，曾一度主张佐贺地方法院终结对该诉讼的审理。但是，由于以渔民为中心大量提起的追加诉讼，该法院顶住了国家的压力，此前一直等待公调委调解结果的佐贺地方法院就请求停止工程施工的民事诉讼终于决定进入实质性审理阶段。

（二）佐贺地方法院对案件审理的经过

法院从2006年2月3日开始，花费8个工作日展开了对研究人员证人（原告方申请6名，国家方申请1名）的集中证据调查。由于工程已接近完工，于是原告方决定将原来的民事诉讼请求变更为拆除海潮堤坝（主体请求）和海潮堤坝南北闸门经常开放（开闸，备选请求）。由于渔业受害的主要原因在于围海建造堤坝，所以诉讼理应请求拆除海潮堤坝。但是考虑到拆除堤坝面临的现实困难，以及在实施短期开闸调查时江珧等渔业资源的一部分已得到恢复等因素，认为只要能实现开闸就会对渔业受害的恢复有所裨益，从而将开闸列为了诉讼的备选请求。

当事人各方于次年2007年2月2日进行了协商，合议庭的3名法官还乘船实际观察了有明海的情况。而且，从5月11日开始实施了为期4个工作日的对代表各个地区各个鱼种的原告的询问。这当中，原告方尽最大可能进行了举证，法院于2008年1月25日审结本案，6月27日原告方准备迎来判决。

（三）为实现阻止围海造田工程新措施的摸索（提起居民诉讼）

向佐贺地方法院提起的请求停止施工的诉讼已进入实质性审理阶段，考虑到根据最高法院决定所依据的理论，本案原告要取胜变得相对比较困难，而且即使胜诉，在判决未生效确定之前也不能阻止工程施工等因素，在佐贺地方法院诉讼审理进行的同时，为阻止工程施工有必要考虑诉诸其他手段。

对于围海造田的项目来说，通常只要由该项目实施形成的农田销售没有结束，该项目就不能最终宣告完成。考虑到在全国放弃耕作的土地持续增加的现状，预测该围海项目开发改造的农田绝对难以售罄。为此，国家考虑与长崎县协商，由长崎县完全出资的财团法人——长崎县农业振兴公社这一农业合理化法人将围海改造的农田一并收购，然后再租赁给农业者。该公社借人50亿日元的购地资金，而用于返还借人资金的财源就是从租地人处收取的租金。为了便于租地人租地经营，租金设定得很低，而返还金的不足部分则由长崎县贷给该公社的贷款来弥补。辩护团考虑到，如果能阻止长崎县该公共资金的支出，围海造田项目事实上就不得不中止，遂决定于2006年8月23日向长崎地方法院提起了请求长崎县停止向租赁事业支出公共资金的居民诉讼（《地方自治法》第242条第2款：地方公共团体的居民为确保地方公共团体的财务行政的适当运行、防止和纠正多余的财务会计行为而提起的诉讼）。但是，国家和长崎县在该案审结之前的2007年8月将资金筹措的计划作了如下变更，即将借人资金的一部分通过使用国家制度融资加以解决，以满足所有土地都用来经营农业，并保证租赁事业持续性获得收益的前提条件，争取在98年后（因金融市场利率下调而变更为79年）最终向长崎县付清所有贷款的、看似冠冕堂皇实则荒唐无稽的计划变更。

从此次诉讼提起的目的来看，有必要在项目结束之前获得法院的判决，因此，庭审中甚至未经过证人询问而仅仅根据书面证据就于2007年9月10日审结了本案。

而且，在吸取了佐贺地方法院作出渔民获胜的判决之后未能乘胜继续操作的经验教训基础上，根据诉讼的审结也日益临近的情况，辩护团开始实施面向政治解决的、针对国会议员的对策措施。对于国会议员来说，与其说因果关系这一比较难以理解的讨论起作用，莫如说像还款规划设定的期限过长、实际利用该项目土地经营农业的预定人数当初也不过仅有44个经营户（其中3个经营户已告撤退）等租赁项目所暴露的问题，更加让国会议员明了易懂，所以，对这一问题表示关心的国会议员开始增多。

但是，居民诉讼未能突破行政裁量权（法院应对行政活动作出合法或违法的判断，而对行政机关裁量范围内的判断司法权不得予以干预），2008年1月28日原告的诉讼请求被驳回。

（四）佐贺地方法院判决的内容及其影响

2008年6月27日，佐贺地方法院宣布：“自本判决确定之日起3年之内，除防灾等特殊情况外，将作为国营谏早湾土地改良项目的围海造田项目中设置的谏早湾围海造田土地的海潮堤坝的北面及南面的排水闸门打开，并由此5年内继续开放上述各排水闸门。”这是一个带有附加条件的直接判令开闸的判决。

关于因果关系，法院以专门委员的报告书为前提，认定了以海潮堤坝拦截谏早湾与谏早湾内及其附近的渔场的环境变化之间的因果关系。判决同时指出：“被告（国家）对于通过实施中、长期开闸调查得到对于证明上述因果关系有益的观测结果，并依据该结果，获得客观结论等不予合作，其行为即使视为妨碍举证也并非言过其实。不得不说该行为有违诉讼中的信义法则。”这一判决严厉批判了国家此前拒绝实施中、长期开闸调查的行为。除此之外，还附加了着眼于以下三点内容的条件：①为能代替海潮堤坝的防灾功能实施的工程至少需要3年的国家主张；②调整水量的蓄水池恢复到与海面同样的生态系统至少需要2年；③实施此后的调查最低需要3年等。

此次诉讼中最大的争论点就是因果关系。无论是福冈高等法院，还是公调委都通过提高举证难度否定了因果关系的存在。然而，由于本案项目运营前的观测数据极其缺乏，虽然普遍认为能对其予以弥补的唯一方法只有进行中、长期开闸调查，但直至今日国家仍然继续拒绝实施这种调查。佐贺地方法院着眼于本案上述特有的因素，并充分考虑了当事人之间的公平，可以说该法院的判断是相当正当的。

六、面向早期解决所采取的措施

（一）着眼于佐贺地方法院判决、面向解决所采取的措施

佐贺地方法院这一判决的内容，在全国性报刊上被头版头条报道以后，以佐贺县议会为首的地方自治体、国际民间环保组织（NGO）要求国家放弃上诉的运动不断扩大。国家虽然向福冈高等法院提起了上诉，但由于要求国家放弃上诉的舆论呼声很高，不得不公开发表了将进行着眼于开闸环境影响评价的大臣谈话。国家实际上是想通过在环境影响评价上消磨时间，迟滞问题的解决，等待舆论的平复。

对此，辩护团面对于2008年4月30日在长崎地方法院提起的新诉讼，以及12月8日在福冈高等法院开始审理的上诉审，为实现早期解决，就采取措施争取法庭上的和解（法院调解）进行了不懈的努力。他们一边向国会议员施加影响，一边积极尝试其他方法。

（二）国际舆论的现状

从2008年10月28日到11月4日，在韩国的昌原召开了拉姆萨尔条约缔约国会议。先于本次会议，在顺天市还召开了国际环境民间组织会议（2008World NGO Conference on Wetland）。会上，作为保护湿地环境潮流倒行逆施的日本谏早湾围海造田项目受到了集中谴责。着眼于此次国际环境民间组织会议的成果，在本次会议上，正式作为第22号决议，表决通过了对东亚候鸟飞行路线（nyway）的紧急保护提案。这一决议是鉴于发生在日本的谏早湾围海造田（有明海）、泡濑围海造田（冲绳旦）及韩国的新万金围海造田等史无前例的环境破坏的特别事实而被发起和通过的。

此外，有明辩护团获得了由韩国环境府、韩国环境运动联合（KFEM）及SBS广播共同颁发的水环境大奖中的国际部门奖的盖娅奖（顺便提一下，获得大奖的是韩国顺天市）。

这一奖项向人们显示保护水与水边环境的重要性，并以促进人们不断采取行动和措施为目的，对采取先进的措施和行动的团体和个人进行表彰。据说由于保护水和水边环境日益受到国际上的关注，才决定设立国际部门奖的盖娅奖。

本次有明辩护团之所以能够在韩国获奖，首先是大会对该辩护团在面对被破坏的自然，即使在构成其破坏原因的项目完成之后仍能顽强抗争并取得成果的表现所给予的充分肯定；其次是同样的例子也出现在了韩国，在韩国也不乏以新万全围海造田项目为首的破坏自然的案例，针对该行为的抗争行动在韩国社会也同样受到了高度评价。

2008年11月12日举行的隆重的约一个半小时颁奖仪式实况在韩国全国进行了现场直播。以有明海辩护团长为首的7名律师、5名渔业者、1名支援者参加了颁奖仪式。

如此强烈的国际舆论构成了要求开闸运动的巨大动力。