一、首部

1.判决书字号一审判决书：贵州省清镇市人民法院（2012）清环保行初字第17号行政判决书。

二审判决书：贵州省贵阳市中级人民法院（2012）筑环保行终字第10号行政判决书。

2.案由：行政批复。

3.诉讼双方

原告（上诉人）：邵某某，农民，住贵州省某市某镇。

委托代理人：张某某，北京市某律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。

被告（被上诉人）：贵州省环境保护厅，住所地贵州省某市。

法定代表人：郭某，系该厅厅长。

委托代理人：尹某，系该厅工作人员，代理权限：特别授权代理。

第三人：毕节市A煤矿，住所地贵州省某市。

执行事务合伙人：冯某某，系该煤矿合伙人。

委托代理人：方某某，住湖北省某市，系该煤矿负责人，代理权限：特别授权代理。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织

一审法院：贵州省清镇市人民法院。

合议庭组成人员：审判长罗光黔，代理审判员陈琨、叶黔山。

二审法院：贵州省贵阳市中级人民法院

合议庭组成人员：审判长曾桢，审判员杨舒然、朱红。

6.审结时间

一审审结时间：2012年9月24日。

二审审结时间：2012年11月8日。

二、一审情况

1.一审诉辩主张

原告诉称：（1）根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，被告在作出《批复》时未告知包括原告在内的利害关系人享有要求听证等权利，其具体行政行为程序违法；（2）第三人并未按照被告要求提供相关的申报材料，被告所作出的《批复》依据不足；（3）贵州省环境工程评估中心对第三人的评估严重失实，被告所作出的《批复》依据不足；（4）第三人未依法对项目的环境影响进行公告，也没有举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，而被告未对此进行认真审查；（5）根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，第三人的《环境影响报告书》未经行政主管部门预审，被告对第三人作出的《批复》严重违法。原告认为被告作出《批复》的具体行政行为违法、错误，故请求法院予以撤销。

被告辩称：（1）被告在审批第三人《环境影响报告书》时，综合考虑了当地的环境质量现状、项目工程技术特点和污染特征、环境影响评估结论、专家论证及技术评估意见和征求公众意见的情况，认为《批复》不直接涉及他人“重大利益关系”，因而未告知利害关系人有关听证的权利，并未违反《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。且第三人的建设、生产经营不会对原告造成环境污染损害，原告不是《批复》的环境权益利害关系人，不具备起诉的主体资格；（2）被告在审批第三人的《环境影响报告书》过程中，依照《行政许可法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，在环保厅公共网络平台（www.gzhjbh.gov.cn）进行公示，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见，公示期间未收到任何个人和团体反馈的意见；（3）被告所列需要申报人提交的材料项目是针对各类项目工程一种概括性的要求，并未要求申报人交齐全部材料，被告只需在进行实质审查时，依据相关法律法规的规定来进行审查；（4）原告所反映的第三人非法生产造成重大事故，与该项目《环境影响报告书》的技术评估无关，不存在评估意见严重失实、被告对此未认真审查的情况；（5）根据中煤国际工程集团重庆设计研究院编制的《环境影响报告书》结论，被调查的公众中有99％赞成本矿井建设，团体全部赞成本矿井建设，并不存在未征求有关单位、专家和公众意见的情况；（6）第三人属于合伙私营企业，贵州省在2009年机构改革成立贵州省能源局后，煤炭开采行业无行业主管部门，被告的《批复》符合《环境影响评价法》的规定。被告认为《批复》合法有效，请求依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。

第三人述称：第三人自2008年8月开工以来，先后取得了《安全生产许可证》《煤炭生产许可证》，已正式成为合法的煤炭生产私营合伙企业。第三人与原告邵某某之间没有环境权益之争，且第三人的正常建设和生产经营对原告未造成任何环境污染损害。第三人认为原告不是《批复》的利害关系人，请求依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。

2.一审事实和证据

清镇市人民法院环境保护法庭经公开开庭审理查明：被告贵州省环境保护厅根据第三人毕节市A煤矿的申请，按照《环境影响评价法》《行政许可法》以及《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，于2010年11月25日对第三人的《毕节市A煤矿15万t/a（新设）项目环境影响报告书》作出了《批复》。原告邵某某系贵州省毕节市某镇村民，其居住地离第三人的煤炭生产经营地较近。原告认为第三人的煤炭生产严重影响自己及周边村民的生活，涉及其的重大利益，被告对第三人作出的《批复》严重违法，于2011年1月23日向中华人民共和国环境保护部申请行政复议，请求撤销该具体行政行为。2011年7月11日原告收到环保部于2011年7月1日作出的维持该《批复》的环法[2011] 51号《行政复议决定书》，原告不服该决定，遂向本院提起行政诉讼，诉请如前所述。

上述事实有下列证据予以证明：

被告在本案审理中向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据，共六组。第一组证据：贵州省环境保护厅的《批复》，证明被告确实对第三人的《环境影响报告书》作出了批复文件；第二组证据：毕节市A煤矿组织机构代码证及营业执照，证明第三人属于合伙企业，没有行业主管部门；第三组证据：黔府办发[2009] 155号《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省能源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明在机构改革后，不再有煤矿采矿行业的主管部门；第四组证据：《毕节市信访局关于燕子口A煤矿有关信访问题的情况说明》《毕节市环境保护局关于毕节市A煤矿建设项目的现场勘查报告》，证明第三人与原告的民事纠纷以及第三人造成的重大事故与环境评估《批复》没有任何关系；第五组证据：贵州省环境保护厅2010年10月27日拟批准建设项目环境影响报告书（表、登记表）公式，证实被告对第三人《环境影响报告书》的审批结论进行了公式；第六组证据：第三人《环境影响报告书》的报批稿，证实《环境影响报告书》中包含了公共参与的内容，有公共参与的篇章说明，符合审批的要素。

原告在本案审理中向本院提交了如下证据，第一组证据：原告邵某某的身份证明材料，证明原告的身份；第二组证据：（1）贵州省环境保护厅黔环审[20lO]245号《批复》；（2）中华人民共和国环境保护部环法（2011）51号《行政复议决定书》，证明被告作出被诉具体行政行为的事实；第三组证据：（1）公安部《小型民用爆炸物品存储库安全规范》（GA838-2009）；（2）A煤矿、矿区及炸药库周边居住房报告表；（3）用地协议；（4）炸药库照片；（5）证人邵某某、宋某某、张某某的证言；（6）贵州省贵阳市中级人民法院（2011）筑行初字第37号《行政判决书》，证明炸药库及煤矿开采对原告等周围居民产生重大影响，原告是被告所作《批复》的环境利害关系人；第四组证据：贵州省环境保护厅《建设项目环境保护申报审批程序》网络打印件，证明第三人的申报缺乏相关申请材料，不符合被告申报审批程序的要求；第五组证据：《毕节日报》刊登的《毕节市召开煤矿安全生产紧急工作会》，证明被告的评估批复严重失实；第六组证据：申请书，证明公众没有看到公告及问卷调查；第七组证据：贵州省能源局主要职能网络打印件，证明煤炭开采行业有行业主管部门。

第三人在本案审理中向本院提交了如下证据：（1）第三人组织机构代码证、营业执照，证明第三人属于非法人的合伙企业；（2）煤炭生产许可证、安全生产许可证，证明第三人是合法经营的煤炭企业；（3）毕节市A煤矿关于请求查明9·22事件真相的情况报告、赔偿协议书、毕节市A煤矿的情况汇报，证明第三人与原告之间存在私益纠纷；（4）毕节市环境保护局关于毕节市A煤矿建设项目的现场勘查报告、毕节市环境监测站毕环监[2012] 75号监测报告，证实第三人的生产经营未对周边环境产生污染问题。

本院依法调取了贵州省能源局出具的在与能源相关的环保工作相关职责情况的说明的证据，该说明记载：第一，根据《中华人民共和国煤炭法》的规定，贵州省能源局和省有关部门依法按照各自职责负责全省煤炭行业相关监督管理；第二，《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省能源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（黔府办发[2009]155号）第二条第三款、第十款已明确规定贵州省能源局的职责，说明能源局只是参与能源环保方面宏观政策的拟定，未设立对环境影响评价报告书的预审职责。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的第一至第三组证据；被告提交的第一组、第三组、第五组、第六组证据符合证据的客观性、真实性、关联性，本院予以认定。第三人提交的（3）-（4）号证据，与本案无关，不作为本案定案的证据。

3.一审判案理由

清镇市人民法院环境保护法庭根据上述事实和证据认为：被告贵州省环境保护厅系依法具有建设项目环境影响评价文件审批权的环境保护行政主管部门，对于第三人毕节市A煤矿的环境影响报告书，有依职权审查，作出批复的职责，原告邵某某以被告对第三人的《环境影响报告书》作出《批复》的具体行政行为严重违反法律为由，于2011年1月23日向中华人民共和国环境保护部申请行政复议，环保部于2011年7月1日作出了维持该具体行政行为的《行政复议决定书》，故贵州省环境保护厅系本案的适格被告。关于被告所提原告不是《批复》的环境权益利害关系人，不具备起诉的主体资格的意见，本院认为，根据《最高人民法院关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条之规定，只要个人或者组织与具体行政行为有法律上的利害关系，或者说，只要个人或者组织可能受到具体行政行为直接或者间接的影响，不管他是不是具体行政行为的直接针对对象，都可以作为原告提起行政诉讼。本案中，原告提供了A煤矿、矿区及炸药库周边居住房报告表、用地协议、炸药库照片、证人邵某某、宋某某、张某某的证言等证据，证实其居住地距离第三人的生产经营地较近，被告对此未提出充分证据排除第三人的煤炭生产经营可能对原告居住地的周边环境造成影响的可能性，即原告可能受到被告对第三人的环境批复行政行为的影响，故邵某某与环保厅的《批复》之间存在法律上的利害关系，具有原告主体资格。

关于原告认为被告在作出《批复》时未告知包括原告在内的利害关系人享有要求听证等权利，其具体行政行为程序违法的意见，本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益时，应当告知申请人、利害关系人享有陈述、申辩和听证的权利。行政许可事项是否直接关系到他人重大利益，由行政机关依职权予以判定。本案中，被告在对第三人的行政许可申请进行审查时，综合考虑了当地环境质量现状、项目工程技术特点和污染特征、环境影响评价结论、专家论证及技术评估意见和征求公众意见的情况，且于2010年10月27日将第三人的环境影响报告书作为拟批准项目在被告公共网络平台（www.gzhjbh.gov.cn）进行公示，告知公众如对建设项目环境影响报告书有意见和建议，可向被告反映，而在公示期间未收到任何个人和团体反馈的意见。可见，被告在作出《批复》时已按照法律程序，履行了告知包括原告在内的公众应有权利的职责，故不存在原告所提被告具体行政行为程序违法的情形。

关于原告认为第三人并未按照被告要求提供相关的申报材料，被告所作出的《批复》依据不足的意见，本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条的规定，建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（1）建设项目概况；（2）建设项目周围环境现状；（3）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（5）建设项目对环境影响的经济损益分析；（6）对建设项目实施环境监测的建议；（7）环境影响评价的结论。环保行政部门对建设项目环境影响报告书的审查也应从上述法律的各项内容进行逐一审查。本案中，从被告的审批程序来看，被告在其官网上公布了申请人在环境审批中需提交材料的概括性项目，同时根据申请人提供的各项材料，按照上述法律的具体项目进行实质性审查，至于申请人是否提供被告所列的全部材料并不是审查的实质性内容，且针对各类环境审批项目的区别，申请人所提交的材料应有所不同。故被告依职权对第三人的报告进行实质性审查并作出《批复》符合法律法规的规定，并无被告所提《批复》依据不足的情况。

关于原告所提第三人在生产过程中造成了重大事故，贵州省环境工程评估中心对第三人的评估严重失实，被告所作出的《批复》依据不足的意见，本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条的规定，环保行政机关在审查相对人的环评报告时，只需要审查该条所规定的七个方面的内容，安全生产并未包含在环境影响报告书的审查范围当中，因此第三人是否发生重大事故与被告审查通过第三人的《环境影响报告书》并无关联，故原告的上述意见，本院不予采纳。

关于原告认为第三人所作的《环境影响报告书》未依法对项目的环境影响进行公告，也没有举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，而被告未对此进行认真审查的意见，据《环境影响报告书》所反映的情况来看，第三人及其委托的环境影响评价机构在编制《环境影响报告书》的过程中，已通过张贴公告、问卷调查等形式开展了公众参与和调查工作。原告所称第三人未依法对项目环境影响进行公告，也没有举行论证会、听证会，或采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见，与事实不符。同时，根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条的规定，除国家规定需要保密的建设项目外，建设本条所列项目的单位，在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会。而《环境影响报告书》载明的公众参与调查结果，有关单位、专家和公众对该项目建设总体持支持态度，反馈意见不存在重大分歧，被告未举行听证不违反法律规定。故原告的上述意见，本院不予采纳。

关于原告所提第三人的《环境影响报告书》未经行政主管部门预审，被告对第三人作出的《批复》严重违法的意见，经查，贵州省在2009年机构改革中成立了能源局，并于2009年12月17日印发黔府办发正2009）155号《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省能源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将原贵州省煤炭管理局的全部职责、省发展和改革委员会的能源管理职责、原省经济贸易委员会的能源行业监督管理职责、石油储备和散装水泥行业监督管理工作职责和省人民政府节能办能源行业节能工作的监督管理职责等划入。本案中的第三人是非法人的合伙企业，属于煤炭行业，依据《中华人民共和国煤炭法》的规定，贵州省能源局以及省有关部门应依法按照各自职责对其进行监督管理，且《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省能源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（黔府办发[2009] 155号）第二条第三款、第十款已明确规定贵州省能源局的职责，说明能源局只是参与能源环保方面宏观政策的拟定，未设立环境影响报告书预审职责，故本案的《环境影响报告书》无需经过行业主管部门的预审程序。

综上，被告所作出的具体行政行为符合法律法规规定的程序和实体要求，应予以维持。

4.一审定案结论

清镇市人民法院环境保护法庭依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”之规定，判决如下：维持贵州省环境保护厅于2010年11月25日作出的黔环审（2010刁245号《关于对毕节市A煤矿15万t/a（新设）项目环境影响报告书的批复》。案件受理费50元免收。

三、二审情况

1.二审诉辩主张

一审宣判后，邵某某不服提出上诉，认为：（1）贵州省煤炭行业主管部门应对第三人A煤矿申报的环境影响报告书进行预审，这是我国现行法律规定的煤炭行业主管部门在环境影响报告书或者环境影响报告表审批过程中承担的法定职责，故在未预审的情况下，被上诉人作出的审批行为明显错误。（2）被上诉人未举行听证，也未告知包括上诉人在内的利害关系人享有要求听证的权利，故其作出《批复》的具体行政行为违反《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第’一款、《贵州省行政许可听证暂行规定》第六条第（二）项的行政许可程序规定，但一审判决对此认定错误。（3）第三人A煤矿并未按照《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条的规定和被上诉人的要求提供相关申报材料，故被上诉人作出《批复》具体行政行为依据明显不足。（4）被上诉人在作出的《批复》具体行政行为对违反法定程序且事实依据不足，依法应予撤销，一审判决认定事实有误且适用法律明显不当。请求：（1）撤销贵州省清镇市人民法院作出的[2012]清环保行初字第17号一审行政判决；（2）撤销被上诉人环保厅作出的《批复》具体行政行为。

2.二审事实和证据二审经审理查明事实与原判决认定事实基本一致，本院予以确认。

3.二审判案理由

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭认为：本案争议的焦点是：（1）环保厅作出《批复》前是否需要行业主管部门进行预审。（2）环保厅作出《批复》时，是否应告知利害关系人享有要求听证的权利，环保厅审批程序是否违法。（3）第三人向环保厅提交的申报材料是否齐全，环保厅作出《批复》的依据是否不足。

本院认为，关于第一个焦点问题。本案第三人为煤炭行业，根据《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款“县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理”的规定爹原贵州省煤炭管理局是贵州省煤炭行业的主管部门。在2009年贵州省机构改革中成立了贵州省能源局，能源局虽然承继了煤炭管理局的相关职能，但是其从原来的具体职能机关转型为宏观的管理机构，且煤炭管理局在机构改革之前实际也没有开展过环境影响评价的预审工作，故上诉人坚持认为环保厅在作出《批复》前应先由能源局作预审的上诉理由不充分，本院不予支持。

关于第二个焦点问题。环境影响评价行政许可听证，是环境保护行政主管部门在审批建设项目环境影响评价文件过程中，于作出行政许可决定之前，征求公众意见的方式之一。《环境影响评价法》中，并未规定环境保护行政主管部门在审批建设项目环境影响评价文件过程中，必须通过召开听证会的形式征求公众意见。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”故，环境保护行政主管部门在环境影响评价文件审批时，并无强制性规定要求其召开听证会，只有在其自己认为该项审批属于“需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”时，才需举行听证。判定某一建设项目环境影响评价文件的审批是否属于“需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”的职责仍归于环境保护行政主管部门，属于其行政自由裁量权的范畴。在本案当中，行政机关综合考虑了第三人的相关情况，并将其环境影响报告书作为拟批准项目在环保厅公共网络平台进行公示，公示期届满亦未收到任何个人和团体反馈意见，从而判定该项目不涉及重大利益，并未违反法定程序规定。因而上诉人提出被上诉人在作出具体行政行为前未告知要求听证的权利，程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。

关于第三个焦点问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定，建设项目的环境影响报告书应当包括建设项目概况等七个项目的内容。行政机关按照法律的规定对具体项目进行实质审查，是否需要全部提供所有材料，应由行政机关视各种建设项目的具体情况而定。行政机关可根据相对人的具体申请和个案客观情况确定需要提供哪些环境影响报告的材料。本案中，环保厅在其官网上公布的申请人在环境审批中需提交材料的项目为概括性列举，不同的建设项目，其环评实质审查备检资料自有所区别。环保厅依职权对A煤矿申请报告进行实质审查并作出《批复》符合法律法规的规定，上诉人所称具体行政行为依据不足之上诉理由也不能成立。

综上，上诉人邵某某之上诉理由均不能成立，本院依法予以驳回。行政机关作出的行政许可行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予以维持。

4.二审定案结论

贵阳市中级人民法院环境保护审判庭依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审未收取案件受理费。

四、解说

本案是由贵阳市中级人民法院以管辖权问题发回环境保护法庭重审的一例行政诉讼案件，原审法院以原告邵某某不是被告贵州省环保厅《环境影响报告书批复》的利害关系人为由，裁定驳回了原告的行政诉讼。行政诉讼的原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，并以自己的名义，依法向人民法院提起诉讼从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人和其他组织。《行政诉讼法》关于原告资格的规定，主要体现在《行政诉讼法》第二条和第四十一条中。上述条款将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。《行政诉讼法解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可以看出，原告资格的本质特征是“法律上的利害关系”，对于“法律上的利害关系”的理解在法律理论界和实务界还有许多不同的观点，江必新先生认为，我国《行政诉讼法》的宗旨及定位是以救济公民权利为主，以监督和保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利，来保障行政机关依法行政。因此，在原告资格上，还是应当以法律上的利害关系为基点。但是，在另一方面，又不能拘泥于“利害关系”。为了全面实现《行政诉讼法》的宗旨，一方面，要坚持“利害关系”的原则；另一方面，要对“利害关系人”从宽解释。只要某个公民、组织能够证明其与行政主体的行为之间具有他人没有的利害关系或者具有某种特殊利益，就应当认定其与行政行为之间具有利害关系。

本案中的被告贵州省环保厅对于第三人A煤矿厂作出了《环境影响报告书的批复》，原告邵某某不服该《批复》而提起了行政诉讼。从表面上看，被告的《批复》只是针对第三人，而未针对原告，原告与被告的行政行为之间没有任何关系，原告当然不具有起诉的主体资格。但环境保护法庭认为，原告作为一名普通居民，其居住地与第三人煤矿生产地距离较近，是否受到第三人煤矿生产的影响需通过国家专门机构的认定。而被告所作出的《批复》已经确认第三人通过环境影响评价，原告有受到被告对第三人的环境批复行政行为影响的可能性，即原告与被告之间因《批复》而产生了一种特定范围的利益关系，因而认定原告与被告之间存在法律上的利害关系。这种认定符合行政诉讼保障当事人权利的宗旨，也对行政机关依法行政起到了良好的监督作用。