案例二十八：陈文秀诉宣昌市规划局行政许可侵犯相邻权案[1]

[裁判要点]

本案是一起行政机关批准第三人在集体土地上改扩建房屋引起的行政诉讼。对行政机关作出的规划许可行为进行合法性审查时，不仅应审查其是否符合法定程序，也应审查其是否影响了邻人的相邻民事权益。行政许可行为是否合法应由行政机关举证，但相关人提出该行为致其通风、采光等相邻民事权益受损，其也应当就损害事实承担相应的示证义务。对有瑕疵的行政许可行为可以根据案件情况，如果不宜对被诉具体行政行为作出维持或撤销等判决的，可直接作出驳回原告诉讼请求的判决。

[案情及裁判结果]

原告（上诉人）：陈文秀。

被告（被上诉人）：湖北省宜昌市规划局。

第三人：龚玉英。

2005年9月1日，第三人以其原住房系20世纪50年代修建的土墙屋，现无法维修为由，向被告提交了改扩建住宅的申请。被告经过现场勘查后，依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城市规划法》及《湖北省土地管理实施办法》等相关法律、法规的规定，于2005年9月21日下发了宜昌市个人建房定点通知书，同年10月10日签发了宜点规证字点个（2005）498号建设工程规划许可证。宜昌市国土资源局点军分局于同年12月16日向第三人下发了宜昌市点军区个人建设用地批准证书。该证书载明第三人用地的权属性质属集体所有。原告房屋被红光港机厂征用后，被港机厂安置居住于厂宿舍，即岚雾街62栋1单元1楼。第三人房屋与原告相邻，位于原告住房偏东侧后，两墙东西相距约两米，第三人房屋地基地势自然高于原告房屋地基。

原告诉称：由于被告违法将规划红线控制区域内的国有土地批给第三人建房，导致新扩建的房屋妨碍了原告房屋通风采光。请求法院依法撤销被告下发给第三人扩建住房的审批手续。

被告辩称：被告主管本行政区域内的城市规划工作，实施城市规划行政许可是国家法律赋予的职责。第三人住宅用地属集体土地，原告认为该地属国有土地与事实不符。第三人原住宅墙体裂缝，存在安全隐患。被告本着实事求是、以人为本、对人民生命财产负责的宗旨，依照法定程序对第三人改扩建房屋行为给予行政许可。原告所居62栋建筑，朝向为坐北朝南，而第三人的住房位于原告住房北向偏东，由于我国地理位置处于东半球，太阳东升西落，阳光主要来自东向、南向和西向，第三人住宅并不影响原告房屋通风采光。请求法院驳回原告诉讼请求。

第三人述称：改扩建的房屋不影响原告住房通风采光。

湖北省宜昌市点军区人民法院经审理认为，被告作为宜昌市人民政府城市规划行政主管部门，实施规划行政许可是国家法律赋予的法定职责。被告应第三人申请，实施行政许可行为程序合法，且被告实施行政许可不违反《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城市规划法》及《湖北省土地管理实施办法》相关规定，合法有效。原告称第三人建房用地是集体所有与本院查明的事实不符，法院不予支持。原告诉称第三人房屋影响其住房通风采光，经审理查明原告所住62栋建筑，朝向为坐北朝南，而第三人的住房北向偏东，由于我国地理位置处于北半球，太阳东升西落，阳光主要来自东向、南向和西向，第三人住房并不影响原告房屋通风采光。因此，对原告的诉讼请求法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条之规定，判决：维持被告宜昌市规划局颁发的宜点规证字点个（2005）498号的行政许可行为。

一审判决后，原告不服，向湖北省宜昌市中级人民法院提出上诉。称：诉争之地属国有土地，在市规划控制红线范围内，不应许可扩建住宅。被上诉人的行政许可行为影响上诉人住房的通风采光。诉请撤销一审判决及被上诉人给第三人颁发的规划行政许可证。

湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为，被上诉人具有实施规划许可的法定职责，且依法履行了相关手续，其实施的行政许可行为程序合法。

第三人原房屋座落在上诉人住房的偏东侧后，两墙东西相隔两米左右，第三人原房屋地基依地势自然高于居住在第三人偏西前侧一楼的上诉人，加之第三人原房屋建筑的高度，已形成了对上诉人居住房屋通风采光的影响，但该影响是自然环境和历史形成的，而不是本次被诉具体行政行为造成的。

第三人原房屋已影响其居住安全，申请在原宅基地翻新扩建，被上诉人对其申请是否符合法定条件，履行了审查的法定职责。被上诉人向法院提交的证据证实第三人翻修扩建房屋符合法定条件，给第三人颁发建设工程规划许可证行为合法。被上诉人许可第三人原地翻修扩建的房屋建筑面积大于原房屋建筑面积。在扩大建筑面积有可能影响上诉人相邻权的情况下，被上诉人未进行妥善处理，其作出的规划行政许可行为具有不合理因素，即未主动给上诉人在行政许可程序中提供其主张相邻权的条件。上诉人明知第三人原地扩建房屋，在认为可能影响其相邻权的情况下，未及时向被上诉人反映情况，主张权利。第三人房屋已建成，上诉人再主张被上诉人规划行政许可行为侵犯其相邻权，即使第三人扩建房屋加大了对上诉人房屋通风采光的影响，现已难以更改。且上诉人主张被上诉人的规划行政许可行为侵犯其相邻权的证据不充分，不能足以认定。因此，上诉人请求撤销被上诉人宜昌市规划局颁发的宜市点规证字点个（2005）498号的行政许可行为依法不予支持。

上诉人提出第三人建房用地是国有土地。被上诉人向法院提交的证据证实，该用地为集体所有。邻界单位红光港机厂从未提出用地争议，该地块并不在红光港机厂征地范围即非国有土地。故上诉理由二审法院不予采信。一审判决认定事实清楚，程序合法，但在作出判决时未考虑到被诉行为存在的不合理因素，适用维持判决不当。二审应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（3）项、最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第56条第（2）项之规定，判决：一、撤销宜昌市点军区人民法院（2006）点行初字第l号行政判决。二、驳回上诉人（原审原告）陈文秀请求撤销被上诉人（原审被告）宜昌市规划局对第三人龚玉英所作的建设工程规划许可证的诉讼请求。

[疑难问题研析]

一、具体行政行为合法性审查的内容。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉具体行政行为是被告给第三人建房颁发的建设工程规划行政许可行为。我们应从被告作出的上述行为在程序上及内容上是否合法进行审查。首先，根据《中华人民共和国城市规划法》第9条的规定，被告作为城市规划行政主管部门，实施规划行政许可是法律赋予其的法定职责。第三人以原始住房始建于20世纪50年代，无法维修已成危房为由，向被告申请原地重建，被告经审查相关资料，到现场进行查看，确认其申请符合重建条件，签发了情况属实的意见，最后作出规划审批，并颁发建设工程规划许可证。从以上可以看出，被告作出的行政许可行为程序合法。其次，本案虽不同于批准在国有土地上建房应符合国家有关工程建设标准规定的建筑间距和日照时间的要求，但也应当考虑第三人改扩建房屋对周围环境是否产生影响，特别是对距第三人新建房屋最近的原告住房通风采光是否产生影响。虽然相邻关系中的采光、日照等利益属于民事法律规范规定的范畴，但是行政机关在作出具体行政行为时也不得违反，否则其行政行为的合法性将受到置疑。原告虽然不是该行政行为中的行政管理相对人，但其与被告颁证行为之间具有法律上的利害关系，是具体行政行为相关人。原告认为被告许可第三人改扩建房屋导致其房屋通风采光受到影响，损害了其通风、采光利益，其有权根据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第13条第（1）项的规定提起行政诉讼。因此，本案被告的具体行政行为是否构成对原告相邻权益的侵害应属法院审查具体行政行为合法性范围。至于被告的规划许可行为在内容上是否合法，就涉及下一个问题，举证责任的分配了。

二、行政许可行为内容违法的举证责任分配。

举证责任制度是行政诉讼证据制度的核心内容。本案是行政许可行为损害了相关人的相邻权益纠纷，当事人的举证责任如何分配？从举证责任制度的目的及行政案件的实际情况出发，本案的举证责任应当以被告举证证明行政许可行为合法性为主，原告举证证明受到侵害为辅，即原告具有提供其受到损害的示证义务。两者相结合，才便于查清案件真实情况。因为，从行政机关作出行政许可“先审查、后许可”法定程序来看，被告是规划行政部门+在作出行政许可前首先应当对第三人申请建房的地理位置进行实地勘查，对周围环境影响状况予以评估，然后按照行政法规等规定审查决定是否许可建房。在颁发建房定点许可证之前，被告还应对可能受新建房屋影响的利害关系人做协调工作，预防矛盾的发生。因此，被告在作出许可前，应当充分考察，收集证据。当原告诉称被告行政许可违法时，被告应当有充分的证据材料来证明其行为的合法性。这是被告承担举证责任的基础。从当事人举证能力来看，被告的举证能力强于原告。建设规划具有较强的技术性，已超出原告举证能力。建筑物相邻间的日照、通风、采光、排水、通行等均有国家规定。例如，《民用建筑设计通则》、《城市居住区规划设计规范》、《建设设计防火规范》等，对建筑的日照标准、建筑问路、防火间距等均作出了明确规定，特别是原建设部根据《建设工程质量管理条例》的要求编制的工程建设标准强制性条文是必须执行的，也是规划行政部门实施规划许可的重要依据，凡违反强制性条文作出的规划许可都是违法的。法院审理本案时重点审查被诉行政许可是否符合相关技术规定，是否损害了相关人的相邻权益。本案是侵权类案件性质，虽然强调被告负有主要举证义务，但并不必然免除原告举证义务。原告应当提供证据证明相邻权已受到侵害、所受侵害与被告许可行为之间存在因果关系等。本案综合考虑第三人原房屋已影响其居住安全，现已改扩建完成；双方房屋由于地理位置的原因，第三人房屋改扩建前就对原告房屋通风采光构成了影响；且原告主张被告的规划行政许可行为损害其相邻权益的证据不充分等，认定原告主张被告的规划许可行为损害其相邻权益不能足以认定。同时，考虑到被告许可第三人原地翻修扩建的房屋建筑面积大于原房屋建筑面积。在扩大建筑面积有可能影响原告相邻权益的情况下，被告未进行妥善处理，其作出的规划行政许可行为具有不合理因素，存在瑕疵。

三、瑕疵行政许可行为的具体处理。

2000年最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，补充了驳回诉讼请求判决和确认判决，从而形成了包括维持判决、驳回诉讼请求判决和确认合法、有效判决在内的较为完整的肯定判决体系。

该司法解释补充了判决方式之后，对瑕疵行政行为一般采用驳回判决或者确认合法判决，二者对瑕疵行为的适用条件和范围几乎没有区别。部分瑕疵甚至违法行政行为，在确认判决之前，存在瑕疵但尚不构成违法的行政行为一般判决维持。对部分应当撤销的违法行政行为，在确认判决和驳回判决出台之前，有些法院往往出于各种原因以瑕疵的名义予以维持，在该司法解释出台之后，对此类行为也常常适用驳回判决或者确认合法判决，尽管这种做法在法律上是错误的，但在审判实践中则具有一定的普遍性。从判决的适用情况看，对已经构成实质违法但仍以瑕疵名义驳回或者确认的行政行为，驳回判决的适用多于确认合法判决，主要是因为确认判决对行政行为支持的力度虽然不及维持判决，但仍对行为的合法性问题进行直接判断，法官为规避风险，一般选择适用驳回判决。

本案第三人改扩建房屋是其所生活必需的，被告在其职权范围内按照法定程序进行审批是其职责所在。但被告没有对第三人新建房屋可能对原告房屋通风采光造成影响事宜进行评估和协调处理，导致其行政许可行为不够完善和出现瑕疵。就本案来看，被告行政许可行为虽然存在一定瑕疵，第三人原房屋座落在原告房屋偏东侧后，两墙东西相距约两米，第三人原房屋地基依地势自然高于居住在第三人偏西前侧一楼的原告。第三人原房屋建筑高度已形成了对原告居住房屋通风采光的影响，这是自然环境和历史形成的，不是被告本次具体行政行为造成的；况且原告明知第三人原地扩建房屋，在认为可能影响其通风、采光的情况下，没有及时向被告反映情况，主张权利，现第三人房屋已建成，如果拆除将造成其利益严重失衡；再则原告在诉讼中没有提供充分证据证明其通风、采光利益受到侵害已达到第三人必须拆除房屋的程度。因此，二审判决结果是正确的。

[出处]

一审：案号：（2006）点行初字第1号，审理法院：湖北省宜昌市点军区人民法院，审结时间：2006年5月24日；

二审：案号：（2006）宜中行终字第00027号，审理法院：湖北省宜昌市中级人民法院，审结时间：2006年9月7日。