案例二十九：石梅娟等36人不服长宁区城市规划局核发建设工程规划许可证案

[裁判要点]

规划部门在核发建设工程规划许可证时，不得违反国家或地方有关工程建设标准规定的采光、日照要求，即使相邻现状住宅居民作出承诺的，也不能阻止该行政许可行为的违法性。

[案情及裁判结果]

原告（上诉人）：石梅娟等36人（略）。

被告（被上诉人）：上海市长宁区城市规划管理局。

第三人上海中园房地产发展有限公司。

石梅娟等36名原告是居住在本市哈密路1801弄5～8号房屋的居民。2003年10月9日，第三人向被告申请在与原告房屋相邻的南面建造虹桥中园商品房，并提交了相关文件和图纸。被告在根据《上海市城市规划条例》（以下简称《规划条例》）第49、53、54条及《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》）第13、14、20、2l、29条等规定进行审核时，发现上海城乡建筑设计院有限公司的日照分析报告明确虹桥中园6、7号楼的建造使部分原告的居室冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时，为此，第三人提供了这些原告的书面承诺及购房协议。这些原告在书面承诺中表明其自愿购买日照不符合规定的房屋，并对此今后不提任何异议。被告鉴于这些原告的书面承诺，即于2003年11月5日向第三人核发了沪长建（2003）82号建设工程规划许可证，准许第三人在原告居住房屋相邻的南面建造“虹桥中园”（暂用名）商品房，建筑规模为80362.8平方米，建筑容积率为3.93，建筑密度为36.27％，绿化率为38.65％，其中虹桥中园6、7号楼高度为45米，与原告居住房屋之间的间距为24米。

虹桥中园6、7号楼共118套居住房屋均为原基地（王满泗桥基地）动迁居民的回搬用房，目前已结构封顶。

原告石梅娟等诉称：35名原告系居住在本市哈密路1801弄5-8号房屋的居民。因第三人在原告居住房屋南面建造的虹桥中园商品房与原告房屋之间的间距不符合规定，致使虹桥中园6、7号楼建造后影响原告房屋的日照。被告在向第三人核发建设工程规划许可证时，未依法严格审查，侵犯原告的合法权益，请求法院撤销该建设工程规划许可证。

被告长宁规划局辩称：虹桥中园6、7号楼的建造确实造成部分原告的居室冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时，但这些原告是在明知日照不符合规定的情况下，书面承诺对日照不符合规定的情况今后不提任何异议，自愿购买所住房屋，故被告在查明上述情况后，向第三人核发了虹桥中园商品房建设工程规划许可证，并无明显不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人中园房产公司述称：部分原告是在明知房屋日照不符合有关规定的情况下，书面承诺今后不提任何异议并自愿购买该房屋，故被告核发虹桥中园商品房建设工程规划许可证，并未侵犯原告的合法权益。现第三人愿以房屋置换或经济补偿等方式与部分原告协商解决纠纷，请求法院驳回原告的诉讼请求。

庭审中，原告认为上海城乡建筑设计院有限公司无日照分析资质，其作出的日照分析报告不正确，该日照分析报告仅证明部分居民房屋的日照不满一小时，未能反映所有居民房屋日照均不满一小时的情况，但原告对抗辩意见未提供反驳证据。另外，原告认为，部分原告的承诺书是在不知道具体内容的情况下被骗所签，即使对日照问题作过承诺，被告也不能以此作为其违规核发建设工程规划许可证的依据。被告和第三人认为原告的抗辩理由，缺乏事实和证据。

一审法院经审理认为，根据《规划条例》的规定，被告作为区、县规划管理部门，具有核发建设工程规划许可证的行政职权。被告根据第三人的申请，审核了相关文件和图纸，在法定工作日25天内核发虹桥中园商品房建设工程规划许可证，其工作步骤和执法程序并无不当。但《技术规定》第29条规定，高层居住建筑与其他居住建筑的间距，应保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照的有效时间不少于连续一小时。本案中上海城乡建筑设计院有限公司的日照分析报告表明，虹桥中园6、7号楼的建造将使本案部分原告的居室日照不符合《技术规定》第29条日照标准的规定，虽然被告在核发建设工程规划许可证时持有部分原告对日照不符合规定今后不提任何异议的书面承诺，但并不能因此否认该行政许可行为的违法性。本案中涉诉规划范围内的房屋已结构封顶，若撤销该建设工程规划许可证，不但将会给公共利益造成重大损失，还将使本基地动迁居民回搬安置房源落空而造成新的群体矛盾和纠纷，危及社会稳定，故应根据最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第58条之规定，确认被诉具体行政行为违法，由被告对受虹桥中园小区建筑遮挡，居室冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时的相邻居民，以房屋置换或合理经济补偿等方式，采取相应的补救措施。原告坚持要求撤销该建设工程规划许可证，法院不予支持。应当指出，对本基地王满泗桥旧区进行改造是改善居民生活环境和质量的需要，也是本地区居民的共同愿望。由于上海土地资源非常有限，要加快城市建设发展，必须在最大限度内充分合理有效地利用各种资源，使更多的人民群众真正受益。被告在审批虹桥中园商品房建设项目过程中考虑了该地区建设发展的需要和实际条件情况，已在最大限度内利用资源，同时确实也在部分原告书面承诺的情况下，对日照标准的审查有所放宽，被告对此应引以为戒。除此之外，部分原告亦应回顾当初购房及承诺的实际情形，为本地区居民生活环境的改善而顾全大局，通过合法途径妥善解决日照影响纠纷。第三人表示愿意对冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时部分的原告采取房屋置换或合理经济补偿的方式予以补救，应切实加以落实。据此，为保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，依照最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第58条之规定，判决：一、确认被告上海市长宁区城市规划管理局于2003年11月5日向第三人上海中园房地产发展有限公司核发沪长建（2003）82号建设工程规划许可证的具体行政行为违法；二、责令被告上海市长宁区城市规划管理局在本判决生效之日起三个月内，对受虹桥中园小区建筑遮挡居室冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时的相邻居民，采取相应的补救措施。本案一、二审案件受理费各人民币100元，由被告上海市长宁区城市规划管理局负担。

一审判决后，36名原告不服，向上海市第一中级人民法院提起上诉。称：被上诉人违法行政行为使得本来不应该建造的虹桥中园6、7号楼实际已建造，直接给居住在哈密路1801弄5-8号的上诉人的日照带来严重影响，房屋的居住环境变差、房屋的市场价值下降。所以被上诉人应当对违法建造房屋导致哈密路1801弄5-8号房屋的影响采取补救措施，而不能仅对冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时的那些上诉人采取补救措施。故请求二审法院撤销原审判决第二项，改判被上诉人对哈密路1801弄5～8号的居民即对所有上诉人采取相应的补救措施。

二审法院经审理认为，由于相邻建筑间的日照影响客观存在，许可建造的房屋对受其遮挡的房屋或多或少都可能产生一定程度的影响，但只有违反了法定条件的，才属于应当确认为违法的行为。上诉人请求二审法院撤销原审判决第二项，改判责令被上诉人对哈密路1801弄5-8号的居民即对所有上诉人采取相应的补救措施，缺乏依据，二审难以支持。原审判决并无不当，二审应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第（1）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

[疑难问题研析]

本案与一般要求撤销规划许可证的行政案件的不同之处在于：规划部门在核发建设工程规划许可证之前，采光、日照受到影响的相邻住户，签订了承诺书，表示对此行为明知且不持异议。现房屋已按照规划许可建造，并已机构封顶。众原告诉请撤销规划许可，该如何处理？

一、如何认定被诉具体行政行为是否具有违法性？

认定被诉具体行政行为是否具有违法性，一是看作出具体行政行为的部门是否具有相应的职责。根据《上海市城市规划条例》的规定，作为区、县规划管理部门，具有核发建设工程规划许可证的行政职权。因此，本案被告依法具有核发本案被诉建设工程规划许可证的职权。二是看执法程序是否合法。被告根据第三人的申请，审核了相关文件和图纸，在法定工作日25天内核发虹桥中园商品房建设工程规划许可证，其工作步骤和执法程序符合《上海市城市规划条例》的有关规定，并不违法。三是看内容是否符合国家或地方有关工程建设标准的规定。根据《上海市城市规划条例》第37条规定，各项建设工程必须符合城市规划和城市规划管理技术规定。建设单位或者个人必须按照规定申请建设工程规划许可证。《上海市城市规划管理技术规定》第29条规定，高层居住建筑与其他居住建筑的间距，应保证受遮挡的居住建筑的居室冬至日满窗日照的有效时间不少于连续一小时。本案中，上海城乡建筑设计院有限公司的日照分析报告表明，虹桥中园6、7号楼的建造将使本案部分原告的居室日照不符合《上海市城市规划管理技术规定》第29条日照标准的规定，虽然被告在核发建设工程规划许可证时持有部分原告对日照不符合规定今后不提任何异议的书面承诺，但居室冬至日满窗日照有效时间不少于连续一小时是建筑规划审批中必须遵守的刚性条款，不能因本案部分原告的弃权承诺而有所突破。本案部分原告的承诺，是一种民事法律行为，在民事法律关系上对合同双方发生效力，但正如行政行为合法不等于民事行为合法一样，民事行为合法也并不等于行政行为合法。所以，并不能以民事行为合法而否定被诉具体行政行为的违法性。

二、具体行政行为被确认违法后应如何选择救济方式？

根据最高人民法院《关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第58条之规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。本案中涉诉规划范围内的房屋已结构封顶，若撤销该建设工程规划许可证，不但将会给公共利益造成重大损失，还将使本基地动迁居民回搬安置房源落空而造成新的群体矛盾和纠纷，危及社会稳定。故应根据该规定，确认被诉具体行政行为违法，并责令被告采取相应的补救措施。关于补救措施的对象，是受虹桥中园小区建筑遮挡，居室冬至日满窗日照有效时间少于连续一小时的相邻居民，对受遮挡后居室冬至日满窗日照有效时间有所减损、但仍达到规定标准的相邻居民，如果给予补救措施缺乏法律依据，故他们不属于补救措施对象。关于补救措施的方式，可以采取房屋置换或合理经济补偿等方式。

[出处]

一审：审理法院：上海市长宁区人民法院，审结时间：2006年12月21日；

二审：审理法院：上海市第一中级人民法院，审结时间：2007年3月15日。