[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例分析人] 陈英姿；胡宁

[案例类型] 探索类

[案例名称] 成都市民陈伟不服行政处罚状告环保局案

[主要违法行为] 违反水污染防治法相关规定，私设暗管偷排污水

[污染类型] 水污染

[违法企业所述行业] 钢化玻璃加工业

[关键词] 私设暗管；偷排偷放；二次违法；行政处罚；行政裁量

[案例概要] 个体工商户陈伟因存在私自设置暗管偷排污水的二次违法行为，被成华区环保局依法作出10万元的处罚决定。陈伟对成年区环保局顶格处罚不服，遂将成为区环保局作为被告提起行政诉讼。一审判决后，陈伟依然不服并提起上诉。2014年8月成都市中级人民法院作出终审判决，认定该案原审判决程序合法，判决结果正确，驳回陈伟上诉请求，维持原判。

[案件启示] 本案例中，环境行政处罚行政裁量权的基准缺失是妨碍环境执法效率的主要因素，国家及地方有关部门应本着过罚相当的原则，根据环境违法行为的事实性质、情节、社会危害程度等因素，建立完善的行政栽量权基准制度，将环境行政裁量基准制度进行信息公开，并与听证制度紧密结合，从而提高政府公信力，实现环境公共利益。

基本案情和审理过程回顾

2012年11月2日，四川省成都市成华区环保局在对辖区内点源排放进行例行检查时，发现有一家个体钢化玻璃加工点涉嫌私自设置暗管偷排污水。经查明，该加工点系成都市市民陈伟在成华区保和街道的个体钢化玻璃加工点。经成都市成华区环保局调查发现，2012年7月20日该个体钢化玻璃加工点在未进行环境影响评价的情况下开始生产，且其环境保护设施未经成华区环保局验收就投入使用，为此，成华区环保局对其进行了处罚。但是，2012年11月2日成华区环保局调查中又发现其设置暗管偷排污水的“二次违法”行为。基于此，成华区环保局依据《水污染防治法》第二十二条的规定，拟对陈伟私自设置暗管偷排污水的“二次违法”行为作出罚款10万元的行政处罚决定。经听证，2012年12月11日成华区环保局依法作出决定：对陈伟私自设置暗管偷排污水行为罚款10万元。

行政处罚决定出台后，陈伟认为成华区环保局作出的10万元处罚太重，以成华区环保局行政处罚处罚对象错误且罚款显失公平等为由，向成华区基层人民法院提起行政诉讼。成华区人民法院调查审理后，作出一审判决：成华区环保局环境行政处罚决定适用法律正确、程序合法。陈伟不服一审判决，提出上诉。

2014年8月22日，成都市中级人民法院公开审理了此案，成华区环保局局长作为法定代表人出庭应诉，30余位人大代表、政协委员、行政机关执法人员和群众代表应邀走进法庭，现场旁听了该案件的审理过程。成都市中级人民法院法庭经审理认为，虽然陈伟的个体钢化玻璃加工厂在成都市龙泉驿区注册，但是其加工点位于成都市成华区，且其违法行为发生在成华区，故成华区环保局将该加工厂作为处罚对象的判决正确。根据《水污染防治法》第七十五条第二款的规定，企业私设暗管“由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下罚款”。陈伟经营的个体钢化玻璃加工厂没有按照国家法律法规的规定依法设置排污口，违法私设暗管进行污水排放。2014年8月22日成都市中级人民法院作出终审判决，成华区人民法院审判程序合法、判决结果正确，驳回陈伟的上诉请求，维持原判。

本案争议焦点分析

环保部门行政处罚的合法性和合理性

本案中，2012年7月个体钢化玻璃加工厂业主陈伟违反《环境保护法》的环境影响评价制度和“三同时”制度，受到了成华区环保局的行政处罚。但是，行政处罚后，陈伟并未改正自己的违法行为，继续在生产点采取私设暗管的方式排放污水，规避执法机关的监管。《水污染防治法》第二十二条规定，“向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口。禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”。所以，陈伟私设暗管的排污行为，严重违反了我国《环境保护法》和《水污染防治法》等法律法规的规定，而且陈伟明知道私设暗管排污行为会发生危害环境的后果，而放任这种污染损害后果的发生，应该承担环境行政责任。

企业二次违法处罚中行政裁量权的行使

行政裁量权是指国家行政机关在其职权范围内，基于法理或事理对某些事件所做的酌量处理行为的权利。本案中，成华区环保局对陈伟作出的行政处罚是依据法律规定行驶了其自由裁量权。对于陈伟个体经营加工厂私设暗道的违法排污行为，成华区环保局主要根据《水污染防治法》第七十五条的规定进行行政处罚，并确定了10万元的罚款数额。分析显示，陈伟经营的个体钢化玻璃深加工厂私设暗道违法排污行为属于“二次违法”，是继其违反环境影响评价制度和“三同时”制度后的再次违法，情节恶劣，应该从重处罚。基于此，成华区环保局环境行政处罚合理。

本案启示

本案中，成华区环保局针对陈伟“二次违法”行为进行了顶格处罚的决定。但是，陈伟并未接受该处罚，对成华区环保局行使顶格处罚存在争议，并提起环境行政诉讼。

环境行政处罚应分级自由裁量、过罚相当

实践中，企业违法排污所受到的行政处罚因其事实情节、社会危害程度等因素而存在轻重的差别。本案中，陈伟的私设暗道排污行为，是在违反环境影响评价制度和“三同时”制度受到处罚后的二次违法，情节恶劣、社会危害大，应该从重处罚。但是由于环境行政处罚分级裁量基准的缺失，所以成华区环保局顶格处罚的公信力不强，行政相对人陈伟不予接受。因此，国家及地方有关部门应本着过罚相当的原则，根据环境违法行为的事实性质、情节、社会危害程度等因素，进行行政处罚分级自由裁量，环保部门行政裁量和人民法院司法判决均可以以此为依据。

行政裁量权基准信息应全面公开

本案中，陈伟对其违法行为应受到的环境行政处罚及裁量等级缺乏明显认知；如果将环境行政裁量基准制度进行信息公开，陈伟就能对其违法应该承担的否定性法律责任有一定的意识，从而压缩其对于处罚决定的争议空间。

环境行政裁量应实行听证制度

本案中，成华区环保局在2012年12月11日举行听证后对行政相对人作出了处罚决定，虽然听证后的处罚决定并未让陈伟信服，但是听证的公共效应较好。如果能将听证制度与行政裁量基准制度紧密结合，一方面可告知行政相对人行政裁量基准制度处罚决定的依据，另一方面让行政相对人表达意见、提供证据，做到充分质证，使当事人信服行政处罚。避免诉讼的再次发生，节省司法成本。

主要参考文献

[1]姜明安.论行政裁量权及其法律规制[J].湖南社会科学，2009（5）：53-56.

（陈英姿系吉林大学东北亚研究院教授；胡宁，吉林大学东北亚研究院、长春市委党校经济学教研部）