摘 要：《环境保护法》的修订过程，就是立法机关不断吸纳民意的过程。新《环境保护法》亮点纷呈，表明了国家保护环境的坚强决心。然而必须看到，新《环境保护法》仍然有诸多不能尽如人意之处，其贯彻实施还面临诸多难点。为此，各级政府和有关部门要从战略高度认识贯彻实施新《环境保护法》的重大意义，要采取有效措施，努力为新《环境保护法》的实施创造制度、体制和机制条件；人民法院为审理环境民事公益诉讼案件要抓紧设立环境审判机构并制定有关司法解释。

关键词：环保法；新《环境保护法》；修订；实施条件；司法解释

文/孙佑海

新《环境保护法》作出“保护生态保护红线”的规定，也是环境立法的一个重大突破。“生态保护红线”是党的十八大报告和十八届三中全会提出的创新性环境政策。它是根据我国当前生态遭到严重破坏的实际提出的底线要求。

2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议通过了新修订的《环境保护法》。出席会议的全国人大常委会委员160人，符合法定人数，会议以151票赞成、3票反对、6票弃权表决通过，是高票通过。修订《环境保护法》的过程和新《环境保护法》有哪些亮点？新《环境保护法》有哪些缺憾之处以及在贯彻实施时可能有哪些难点？这些都是社会各界十分关注的问题。

《环境保护法》修订过程和最终结果体现了国家吸纳民意、保护环境的坚强决心

环境保护法的修改过程，就是不断吸纳民意的过程

从2012年8月全国人大环境与资源保护委员会将《环境保护法》修订草案提请全国人大常委会审议到最终通过，这部法律经历了两次公开征求意见，四次审议。按照我国的立法制度，修改法律一般是三次审议，《环境保护法》修订是四次审议，说明这部法律非常重要，还说明在修法过程中在一些问题上有争议，需要进行深入和更多次审议。从审次可以看出，全国人大常委会对这部法律的修订高度重视，并高度重视和吸纳民意。

以如何对待环境民事公益诉讼为例，足以表明全国人大常委会对人民意见的高度重视。2012年8月，初次审议的《环境保护法》修正案（草案）没有规定环境民事公益诉讼制度。在向社会征求意见的过程中，很多人士提出，民事诉讼法已经明确法律规定的机关和有关组织可以对损害社会公共利益的污染环境的行为提起公益诉讼，因此应在《环境保护法》修改时将环境民事公益诉讼制度进一步细化，明确哪些主体具有提起环境民事公益诉讼的原告资格。

全国人大常委会及时回应社会关切。2013年6月第二次审议的《环境保护法》（修正案草案）第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然增加了环境公益诉讼制度，但由于只赋予中华环保联合会以及在省级民政部门登记的环保联合会以提起环境民事公益诉讼的主体资格，又引起社会新的争议。人民的意见成为全国人大常委会修改法律的新动力。

根据社会各界的意见，2013年10月第三次审议的《环境保护法》修订草案第五十三条规定：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”以上规定虽然有限度地扩大了提起环境公益诉讼原告资格的范围，但由于只赋予全国性社会组织有起诉的资格，很多意见认为还是太窄，不利于调动专门从事环境保护的社会组织的积极性，不利于我国环保事业的发展。

立法机关在科学立法、民主立法精神指引下，进一步吸纳社会各方面的意见。最后在第四次审议通过的新《环境保护法》中，将提起环境民事公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境民事公益诉讼的主体范围，顺应了社会呼声。需要说明的是，所谓设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织，应包括自治州、盟、地区，以及不设区的地级市人民政府民政部门登记的社会组织。此外，还有诸多规定，如国家鼓励投保环境污染责任保险、对环境污染实行按日连续处罚等规定，都是在修改草案提请全国人大常委会进行初次审议之后，根据社会各界的意见，逐渐增加进入修正案的草案，最后成为正式的法律条文。

《环境保护法》的修订结果，反映了国家依法推进环境保护事业的坚强决心

新《环境保护法》具有很强的针对性、前瞻性和权利义务均衡性。环境保护部部长周生贤在2014年5月7日环境保护部学习贯彻新《环境保护法》专题报告会上指出，新修订的《环境保护法》具有三个鲜明特点：一是对现实的针对性。新《环境保护法》针对环保领域存在的行政执法不到位、政府责任不落实、企业违法成本低等突出问题，规定了许多措施，体现了源头严防、过程严管、后果严惩的要求，回应了社会各界对碧水蓝天的期盼，表明了党和国家对加强环境保护、建设生态文明的坚定意志和坚定决心。二是对未来的前瞻性。新《环境保护法》立足于实现中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”奋斗目标，按照党的十八大、十八届三中全会关于深化生态文明体制改革的部署，从破解我国发展面临的资源环境瓶颈制约出发，提出了许多新的理念和指导原则，规定了许多新的制度和管理措施，展示了很强的前瞻性和长远指导性。三是权利义务的均衡性。新《环境保护法》既规定了公民个人、企业单位、社会组织、各级政府、环保部门等各方主体的基本职责、权利和义务，也规定了相应的保障、制约和处罚措施，推进各方主体积极参与，各尽其职、各负其责，同时在理念、制度、保障措施等方面都有重大突破和创新”^[1]。

修改后的《环境保护法》明显加大了对违法者的追责力度。强化政府责任是此次修订的重点，新法规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，完善了人大对其监督的制度。新法健全了问责机制，对违法实施行政许可、包庇环境违法行为等九种行为，规定对政府或部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分，其主要负责人应引咎辞职。环境保护部主管政策法规工作的潘岳副部长对此给予高度评价，他认为，“违法成本低”是我国环保法律法规长期存在的痼疾，此次修订环保法，在解决“违法成本低”问题上有了很大突破：一是根据新法规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排污，受到罚款处罚，被责令改正而拒不改正的，按照原处罚数额按日连续处罚。这一处罚，上不封顶，将极大地提高违法成本；二是新法规定对“未批先建”拒不改正等四种行为，可给予治安拘留处罚，这将极大震慑违法行为人；三是增设连带责任。新法明确规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假、对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当与其他责任者承担连带责任。四是新法在加大对企业违法行为处罚力度的同时，也赋予环保部门一些职责和权限。比如，赋予环保部门委托的环境监察机构现场检查权，赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，规定环保部门有权责令超标或超总量排污的企事业单位限制生产、停产整治等^[2]。

新《环境保护法》中的诸多条文体现了公众参与环境管理的现代民主理念。此次修订的《环境保护法》中专门设立了信息公开和公众参与一章，体现了环境管理的民主性。该修正案专门规定了信息公开的要求、程序及条件，并对公众参与环境保护的渠道、方式和程序做了原则性规定。中国社会科学院法学研究所常纪文教授指出，此次《环境保护法》修订积极响应了党的十八届三中全会关于国家治理应注重发挥社会治理作用的方针。同时，为了监督各级人民政府依法履责、保护环境，新《环境保护法》除了规定环境保护地方政府负责制以外，还规定各级政府应向同级人大常委会报告环境保护工作和及时通报重大环境事件的制度，使政府的环境保护工作接受人大的监督，从而通过人大的监督有效地解决地方政府消极履职问题。它们与环境公益诉讼制度一起，共同组建了环境保护的力量架构，为形成环境保护管控的新秩序，创造了有利的法治条件^[3]。

笔者认为，新《环境保护法》作出“保护生态保护红线”的规定，也是本次修法的一个重大突破。“生态保护红线”是党的十八大报告和十八届三中全会提出的创新性环境政策。它是根据我国当前生态遭到严重破坏的实际提出的底线要求。从国际经验看，任何一个国家的环境，都应有安全底线问题。比如耕地，保持18亿亩耕地就是我国的红线即底线。作为生态系统，也有一个红线或底线问题，决不能出现生态系统崩溃的后果。当前，一些地方盲目追求GDP，甚至允许企业进入自然保护区的核心区采矿、采石或者砍树，这类“断子绝孙”的行为必须坚决禁止并严厉处罚。新《环境保护法》作出“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”的规定，对于保障国家生态安全，实现我国经济社会的可持续发展，具有重大的战略意义。

新《环境保护法》的缺憾之处和贯彻实施难点所在

在《环境保护法》修改之后，有关部门和社会各界召开了很多座谈会和研讨会，普遍认为这是一部史上最好的环保法律，有的领导和学者称之为“史上最严环境保护法”，并对新《环境保护法》的实施愿景充满了信心。根据笔者参与《环境保护法》修订的经历和反复研究修改后的条文，感到新《环境保护法》依然有诸多缺憾之处，贯彻实施也有诸多难点。

新《环境保护法》依然有一定的历史局限性

根据党的十八大报告和党的十八届三中全会关于推进生态文明制度建设的决定，新《环境保护法》应当是陆空一体、海陆一体统筹规范，而现实是，修订侧重于污染防治，对于生态保护方面的新内容明显不足。因此其作为环境领域基本法的地位仍然不具备，生态和自然资源保护领域的补强还需要在今后的环境立法中加紧进行。这个过程有可能是很漫长的，将严重影响全国的环境和生态保护工作。再如，此次修改对环境民事公益诉讼作出了规定，但是仍有若干重要方面没有满足社会的要求和期盼。进行环境民事公益诉讼除了要明确原告资格外，还需要制定具体的规范程序，但修改后的《环境保护法》对这些问题并没有规定，而且对于环境行政公益诉讼问题没有任何涉及，社会组织希望通过司法程序督促政府加大环境保护工作力度的愿望没有满足。

新法的诸多规定难以具体操作

例如，新法第二十条对大气污染物、水污染物的联防联控作出了规定，提出了“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”的要求，这是历史性的进步。但是，如何保障这些规定的实施，尤其是有关地方政府违背了上述四个统一的要求，由哪个机构作出违法的认定、根据哪个条款由哪个机构如何进行处罚，都没有具体规定。实际上，对一些流域、区域的污染物的联防联控，涉及区域之间的管理体制、利益分配、企业搬迁、物流调整、行政处罚权的行使等一系列问题，决不是写上一条笼统的条文就能解决的。再如，建立和划定生态红线十分重要，但对于破坏生态红线的行为，涉及当地经济发展和生态保护的利益冲突如何进行调整，如果不作出细化的配套规定，就难以将保护生态红线的规定落到实处，从而使这部法律的实施效果大打折扣。

诸多规定没有法律责任相配套

制定法律的目的在于防治污染、保护生态，这就需要在设计法律条文时，在提出规范要求时，同时设计出对违法行为的制裁条款，否则所有的规范要求就是形同虚设。仔细研究修改后的《环境保护法》，发现该法给人民政府提出的义务性规定达50多处，给环境保护部门和有关部门提出的义务性规定达30多处，但是在法律责任部分，只有十项规定是指向政府以及有关部门的。也就是说，对政府而言多数还是号召性的条款，对政府和有关部门没有约束力，而且其中的“给予撤职”、“引咎辞职”等规定，由于完全不涉及在地方决策中起决定性作用的党委负责人，以及上级政府一般并无权对下级政府或者同级政府的部门负责人“给予撤职”、或者批准“引咎辞职”，因此，这些规定能否落实存在很大的疑问。

实施新法依然缺乏必要的体制机制保障

从京津冀一体化防治大气污染的实际需要看，如果要执行新《环境保护法》第二十条的规定，由于涉及几个省市的实际利益，就需要在中央层面成立京津冀一体化防治大气污染的协调机构，否则难以有效推进。同样，新《环境保护法》授予环保部门以查封、扣押等执法权力，环境保护部门对于小企业行使这些权力阻力一般不会很大，但对于大型企业特别是大型国有企业，由于它们的上级主管部门是国务院，地方环保部门执行起来可能会有很大的难度。立法已经授予环保部门执法权力，而环保部门如果不敢用或用不好，环境污染问题解决不了，环保部门就很可能成为权力机关追究责任的对象，或者成为社会抨击的对象。再者，此次修改把责令污染企业“限制生产、停产整治”的权力授给环保部门，实践中对违法的大型企业特别是大型国有企业是否敢于采取相应的措施，也是很大的疑问。因此，如何在体制机制上加强和保障环保部门依法独立行使执法的权力便显得尤其重要。

如何保障新《环境保护法》的贯彻落实

从战略高度深刻认识贯彻实施新《环境保护法》的重大意义

当前我国环境形势十分严峻，人民群众对改善环境质量的要求越来越迫切。党的十八大报告提出各级领导要提高运用法治思维和法治方式的能力，把生态文明建设工作置于建设法治中国的总体布局中去思考和部署。新《环境保护法》通篇贯彻党中央关于推进生态文明建设的一系列新部署新要求，它的颁布和实施为打好环境污染防治三大战役、加快环境质量改善、建设生态文明提供了强有力的法律武器。因此，我们必须改变过去把实施某一部法律当做某个部门扩权抢占地盘的手段的做法，而要将实施法律当做建设社会主义法治国家的生动实践，从国家总体战略的高度深刻认识贯彻实施新《环境保护法》的重大意义，从国家法治建设和“五位一体”总体布局建设的高度，全力做好贯彻实施新《环境保护法》的各项工作。

努力抓好实施新法的各项基础工作

新《环境保护法》出台之后，社会各界在庆贺之余，很快就将最大的担心落在这部法律能否贯彻实施这个问题上，因此，努力把这部法律落实好，应当成为环境保护领域当下最大的任务。首先，要深入做好新法的学习宣传和培训工作，解决“有法不知道”的问题，努力将新法的各项规定和立法精神做到人人皆知、深人人心。各级领导干部和环保等监督部门的所有工作人员都应学好吃透立法精神，做环境执法守法的先锋模范。其次，要抓紧制定各项配套法律法规和规章标准。由于环境保护法具有环境领域的基础性、综合性法律的特点，这就决定了这部法律的可操作性不可能很强，其效力作用在很大程度上要依赖于其他的法律法规和规章标准的制定。因此，从当前的实际情况出发，要抓紧大气、水、土壤等专项环保法律法规的制定或修订工作，组织相关执法解释、指导意见及配套规定的制定工作。再次，要做好新法实施的各项基础工作。研究制定按日计罚、查封和扣押等新措施的执法规范。配合组织人事部门制定完善环境目标责任制和考核评价制度的具体规定，将政府和有关部门的责任落到实处。

努力为新法的实施强化体制机制保障

法律能否贯彻落实主要不在于有没有一般要求，仅仅有原则规定而无法律责任约束和体制机制做保障是不可能实现立法目标的。以治理北京和华北地区的雾霾为例，仅仅有京津冀一体化联防联控的原则要求并不能解决实际问题，必须有相应的体制机制做保障。为此，建议国务院尽快研究京津冀一体化联防联控大气污染的体制机制问题。建议尽快成立由一位国务院副总理挂帅的京津冀一体化联防联控领导小组，成员单位包括京津冀以及山西等省市和国家发改委等部门，办公室设在环境保护部。京津冀一体化联防联控领导小组成立后，要尽快研究制定有关一体化联防联控的具体政策，例如北京的企业搬到其他省市，北京市的经济利益如何协调，该市的就业和社会保障等问题如何解决；河北、天津等省市为了保障北京市的生态环境，如何明确生态补偿机制；各省市的污染防治责任如何界定，如何层层分解落实，违反者由谁追责，追究何种责任，等等。在经济责任负担问题上，发达地区和相对欠发达地区要研究实施共同但有区别的责任原则，一方面是强调共同责任，工业领域、农业领域、社会生活领域都对环境污染有“贡献”，污染联防联控不仅是排污企业的责任，各行业、各区域和公众都要参与；另一方面要实行有区别的责任，即经济发达的地方可多作些贡献，尽力支援相对欠发达地区。对于这些问题，都应当尽快研究出台具体的实施办法，否则，新《环境保护法》的各项规定不可能落实，三年之后污染问题如果仍然没有有效解决，追究有关主管部门的责任则难以避免。

各级环境保护主管部门还要加强与公安机关、人民法院、人民检察院等机构的沟通和交流，做好行政拘留、环境刑事案件办理等工作的协调和衔接；要配合纪检监察机关做好行政追责的有关工作，明确环保部门应当承担的责任范围和形式，确保环保工作正常有序开展。

人民法院为审理环境民事公益诉讼案件要抓紧设立环境审判机构并制定有关司法解释

为了使新《民事诉讼法》和新《环境保护法》确立的环境民事公益诉讼制度正式启动，有必要加快环境民事公益诉讼司法解释的制定工作。该司法解释要进一步明确进行环境民事公益诉讼的原告资格、起诉条件、管辖、举证责任分担、证据认定、诉讼请求的范围、责任承担方式、裁判和执行、私益诉讼和公益诉讼之间的衔接等具体规范。与此同时，有关人民法院要成立专门的环境审判机构，抽调优秀法官从事环境审判工作。最高人民法院应当尽快成立专门的环境审判庭，在认真审理有关环境污染和生态破坏案件的同时，加强对各级人民法院开展环境资源审判工作的业务指导。对于环境行政公益诉讼问题，要结合行政诉讼法的修改，认真研究其开展的必要性和可行性，以有效推进政府监管工作的开展。

总之，在新《环境保护法》已经通过的新形势下，我们必须以最大的决心，全面抓好该法的贯彻实施工作，要加大执法和司法力度，推动形成全社会干部群众讲法、齐心协力护法，依靠法治防治污染保护生态的治理格局，以实实在在的成效保护和改善生态环境、造福全体人民，为如期全面建成小康社会做出新的更大的贡献。

参考文献

[1]张秋蕾.环境保护部举办学习贯彻《环境保护法》专题报告会[N].中国环境报，2014-5-8（01）．

[2]孙秀艳.潘岳详解新环保法：加大处罚成为重点[N].人民日报，2014-4—29（07）．

[3]常纪文.解读《环境保护法》修订的亮点、难点和遗憾[N].中国环境报，2014-4-29（03）．

（作者系国家环境咨询委员会委员，最高人民法院中国应用法学研究所所长、教授）