摘 要：在农业生态补偿方面，我国一直以来都是采取固定额度的支付方式，财政资金使用率与效益都未达到应有效果。本文通过对欧盟农业生态补偿支付机制的政策基础、理论依据、意义以及拍卖工具在欧盟农业生态补偿支付机制中的应用进行分析，吸取经验，为完善我国现行农业生态补偿支付机制找到方向。

关键词：农业生态补偿；生态产品；拍卖支付机制；欧盟农业生态

文/吴喜梅 杜立津

欧盟农业生态补偿拍卖支付机制的政策基础

随着社会的发展、经济与科技的进步，欧盟各国越来越重视农业生态环境保护，不仅逐步加大相应的财政支持力度，而且支付方式也在不断创新。早期的欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy，简称CAP）中并没有相应的生态环境保护及其补偿规定。后来，随着大量的自然资源消耗，化肥和农药的过度施用，水源、土壤污染以及重要农业生态系统的破坏，加上农村的贫困化与低就业率以及农业生产过剩等问题导致的沉重的财政负担，1992年欧盟启动了以农业生态环境保护为目标的共同农业政策改革。

这次改革不仅确立了欧盟农业可持续发展的目标，将农业生态环境保护作为欧盟共同农业政策的第二大支柱，使农业政策关注重点更多地转向环保及动物福利，而且对农村和农业发展注入大量财政资金，通过各种生态补偿形式支持和鼓励农业生产者改变农业生产经营方式和调整农业结构以在生产过程中提供更多的农业生态产品。具体到农业生态补偿方面，欧盟确立了“交叉履行”机制，要求农业生产者在完成农业生产任务的同时，确保农业环保标准得以履行，为此，政府向农业生产者支付的生态补偿额度不再与其产量挂钩，而是更注重于农业生产者就环保标准的遵守情况。

但是，当时的补偿额度是由政府预先确定下来的固定额度，由于市场信息的不对称，这种固定额度的补偿方式不能充分激发农业生产者生产生态产品的积极性。为了高效和谐地利用与保护土地资源，通过影响农业生产者的土地管理方式来保护农业生态环境，欧盟理事会于2005年9月20日通过第1698/2005条例，授权欧洲农村发展基金会支持农业可持续发展，并将“拍卖”作为多年度财政预算计划下的农业生态环境保护项目的支付工具，也就是说，根据经济效益和环境效益的双重标准，由市场来确定农业生态产品的生产者以及相应的补偿额度。欧盟农业生态补偿拍卖支付机制的合理性

将拍卖作为农业生态补偿的支付工具，其实质就是将经济工具引入环境保护政策的支付机制中。然而，这种结合，在理论上是否具有合理性与合规性?就此问题，国际上早在20世纪90年代就已经展开了相关研究。尽管，就生态环境保护，许多国家仍以监督管理而不是以市场为基础，但是从理论上看，以市场为基础的拍卖工具在环境保护政策中的应用将会使财政资金的支出更有效率，这一结论是显而易见的。

首先，作为公共产品，在市场供应失灵的情况下，农业生态产品需要政府提供。政府通过拍卖手段吸引农业生产者在生产农产品的同时替代政府提供农业生态产品。农业生态产品是公共类型的非市场性产品，没有市场标准价值，但是在某些程度上又为公共所需，具有公共生态利益价值。政府代表社会整体，通过拍卖，确定农业生态产品的生产者，并以生态补偿形式支付给生产者一定的报酬和奖励。换句话说，就是农业生产者从政府一方购买农业生态产品，并按照与政府所签订的农业生态保护合同的义务，为社会提供或保护约定质量的生态产品，以满足社会对生态产品不断增长的需求。但由于农业生态环境保护项目的具体实施中农业生产者和政府之间信息不对称，农业生产者更了解参与农业生态环境项目将会如何影响他们的生产与利润，所以，他们将在个人生产成本的基础上计算生态产品的交易价格，为更加高效地使用公共资金提供了可能。反之，如果仅使用固定额度的补偿支付方式，则政府所提供的固定补偿金额往往偏离农业生产者的生产成本，要么起不到激励作用，要么过度补偿，造成公共资金的流失或浪费。

其次，欧盟农业生态产品的拍卖价款即生态补偿支付水平，以农民提供的生态产品的结果为基础，而不是仅以农民提供生态产品的行为为基础。这是一种新型的奖励或补偿农业生态服务，并基于服务结果给予奖励或补偿的支付机制，这从根本上区别于现有的农业生态环境保护项目的一般支付方式，前者以结果为基础，后者以行动为导向。在以拍卖为支付工具的欧盟环境保护政策体系中，农业生产者不是仅因实施了具体的生态环境保护行为就可以得到补偿，而是因实施了一定品质的生态服务，即生态补偿额度的高低将取决于生态服务产品的质量。

最后，欧盟农业生态产品的质量可以通过法定而又透明的农业生态产品标准加以界定，这是衡量与确定农业生产者所提供的农业生态产品商品价值和使用价值的科学基础，也是公共财政补偿资金得以合理使用与控制的客观标准。

欧盟农业生态补偿拍卖支付机制的意义

实践意义

大量的欧盟农业生态环境保护项目的具体实践证明，欧盟将拍卖作为农业生态环境保护政策的支付工具，具有实效性。虽然拍卖在政府采购项目中早已存在，但其适用范围多限制于诸如公共设施建设工程、电力、排放权等领域。在农业生态环境保护领域使用拍卖支付工具是一个相对较新的实践。为了确保这一崭新的支付机制不止于理论构建，欧盟设立了一系列试验区来尝试拍卖工具在农业生态产品生产中的运用。例如，将德国萨克森州南部的诺特海姆区的草原作为植物多样性生态产品拍卖试验区。在该实验区先后进行了开放式拍卖和封闭式拍卖两次拍卖活动。该拍卖活动的实证分析与效益评估表明，开放式拍卖在生态补偿程序中的使用有很大的潜力。这不仅表现在，基于竞争，用于农业生态补偿领域的政府公共资金得到了更高效的利用，而且，还表现在农民有动力和能力参与生态产品补偿拍卖机制的有效运行，从而能有效促进农业生态保护“交叉履行”机制的实施。

理论意义

如果说，上述欧盟农业生态补偿支付机制的实践意义在于表明：农业生态环境保护政策高效而和谐的运行，取决于刺激性的经济手段和服务型市场的培育；那么，欧盟农业生态补偿拍卖支付机制的理论意义在于，该机制在一定层面和角度拓展了物权法学和经济学等学科的基础理论。

首先，种类繁多的农业生态环境是地球自然系统中无可代替的一部分，从美学、科学、文化、娱乐和经济的观点看，农业生态环境的价值在日益增长。欧盟农业生态补偿支付机制将农业生态产品纳入物权的保护范围之中，拓展了物权法中物的外延，确立了生态产品在物权法中的地位。

其次，拍卖这一新型的支付工具为生态产品价值的估算提供了可操作方法。从理论上讲，农业生态产品的效益具有多层次性，而且其经济效益、社会效益和生态效应都具有外溢性，这说明生态产品属于公共产品的范畴。然而，到目前为止，生态产品价值和使用价值的测定都是个难题。欧盟在农业生态产品保护政策中引人拍卖工具，巧妙地通过农民的竞标，并以竞标农民的生产交易成本为基础估算生态产品价值，并以此为基础向中标农民提供一定的生态补偿，避开了计算生态价值的难题，不得不承认这种方法促进了生态产品供应的市场化和私人化。

再次，拍卖机制的引入使生态产品完成了商品的蜕变。生态产品通常处于市场失效的困境：一是与传统意义上的商品不同，生态产品具有显著的外部性特征，市场主体往往缺乏追逐生态产品的原始动力；二是生态产品价值难于测定，其价值测定需要耗费相当的资源与时间，这使得交易标准难以明晰；三是其公共产品属性，使得人们可以轻而易举地搭便车，同时，人们趋利避害的动机驱使人们回避交易、免费享用，使得交易无从进行。此外，生态生产、生态产品在现行社会经济系统中仍然是外在的、边缘的因素，也就是说，现行社会经济系统难以自发地承载生态产品的交换活动。而欧洲将拍卖这一市场机制引入生态产品的生产之中，使生态产品完成了商品的转型，成功地赋予了生态产品生产以效率价值，增加了成本效益，也提高了人们的参与积极性。

最后，生态产品的商品化推进了拍卖制度适用领域上的拓展。根据我国《拍卖法》第六条的规定，拍卖标的应该是委托人自己所有或者依法有处分权利的物品或者财产权利。在我国，尽管绝大多数物品都可以作为拍卖对象，但我国法律对于部分物品的拍卖也是分不同情况有所限制，甚至是禁止拍卖的。例如，草原虽然是属于国家所有，是法律禁止拍卖的范围，但是草原上的植物多样性，作为生态产品，不在国家所有的范围，而是公共产品。草原植物多样性作为生态环境的重要类型之一，成为拍卖的对象，很好地开拓了拍卖的使用领域，为生物多样性的保护和农业生态环境的修复开辟了又一渠道。

我国现行农业生态补偿支付机制完善的方向

农业生态补偿是国家和社会对农业生产者在生产农产品的同时所生产的生态产品的生产成本给予的补偿。同其他方面的生态补偿一样，其目的是要实现环境利益与相关的经济利益在生态产品生产者与受益者之间的公平分配，使生态产品生产者得到应有的经济回报，受益者分担相应的生产成本。纵观我国现行政策中关于农业生态补偿的支付方式和水平，一直以来都是由政府确定与支付，无论是“退耕还林”、“退牧还草”等国内大型生态建设项目，还是其他的各地小型农业生态补偿项目，大多是“一刀切”的补助标准，规定一个统一数额，每亩地补偿多少元。且不说其数额的确定没有科学依据，单就相同的补偿标准这一规定来说，不仅削弱了政策的严肃性和公平性，而且造成了生产者之间事实上的分配不公，根本没有考虑到不同区域、不同自然环境下，农民支出成本的差异。

随着十八届三中全会的召开和新《环境保护法》的颁布，可以明显地看出我国在农业生态补偿方面相关政策的改进与发展。十八届三中全会强调划定生态保护红线，坚持“谁受益、谁补偿”原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制；新《环境保护法》第31条明确规定“落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”这既体现了政府对完善农业生态补偿制度的决心，也可以看出对农业生态补偿方式的变革前奏，即开始注重市场的作用，用市场手段代替以往的固定数额。只有让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到充分的补偿与激励，才能充分保障生态区群众和非生态区群众的平等发展权，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利。

借鉴欧盟的生态补偿支付机制，我国生态补偿支付机制完善的方向，应该是逐步实现规范化、标准化、动态化。

要有明确农业生态补偿及其支付机制的法律依据

农业生态环境作为生态产品是自然界的一个重要构成部分，其重要的生态价值使其在自然界的物中也占有一席之地。然而，作为一个抽象的概念，生态产品无论是其价值的计算，保护的复杂性还是其公共产品属性，都与我们日常生活中所接触的一般物又有太多的不同，需要通过一系列的特殊法律规定来妥善安排其错综复杂的资源关系，保证各权利人（义务人）各安其位，在实现自然资源的有效配置和利用的同时，保护农业生态环境的可持续发展。

要在农业生态领域，建立科学的生态价值评价体系

虽然已经有太阳能值这个测量生态产品价值的标准测量工具，奥德姆等也先后计算出了若干太阳能值转换率，但其在复杂情况下的可靠性、普适性还有待检验。就种类庞杂、数量庞大的农业生态产品的能量进行测定，工作量极为浩繁；对实测人员、测量工具、工作条件质量的要求苛严，加上即使同类、同种农业生态产品，由于生产条件、所处环境、发挥作用的条件等差异，生态价值评价难度将进一步增加。以市场为依托，通过拍卖机制使农业生态价值数字化，将有利于原本丰富的农业生态产品的使用价值之实现。所以，我国农业生态补偿支付机制，可以借鉴欧盟的农业生态补偿拍卖支付机制，建立一系列符合我国基本国情的农业生态产品价值评价体系。

生态补偿支付机制要能反映生态修复成本合理的动态变化

杜建宾在《退耕还林：公共生态产品的私人提供》中提到“差别化的生态补偿制度是确保政策生态目标瞄准的必然选择……收入仍然是影响退耕还林工程有效性的首要因素，农户对于生态功能的提供意愿和能力与其收入水平成正相关”。目前包括我国在内的社会经济系统仍以经济利益为中心，并未改变社会“经济本位”的本质，因此人们的思维模式、社会的评价机制依然是以经济效益和财富增长为中心，生态平衡、环境效益是实现经济效益和财富增长的手段与途径，所以，生态补偿支付机制应该随着国内外经济社会和科学技术的变化而变化，使人们在提供农业生态产品的同时，能够得到与变化的经济社会相适应的合理的收入水平。

结语

综上所述，现代社会快速发展的同时引发了不少生态问题，从珍稀动植物的不断灭绝、大气污染、水污染，到如今的雾霾，生态恶化现象越来越多地干扰着人类的日常生活。构建人与自然和谐发展这一理念虽早已深入人心，但生态环境保护的政策不够科学合理，不能有效激发人们的环境保护行动。我国生态环境保护仍一遍遍重复着先污染后治理的悲剧，究其原因，就是不愿意放弃诱人的经济利益。而欧盟的这一举措则令人耳目一新，利用拍卖这一带有市场因素的支付方式来保护农业生态环境，不仅增强了成本效益；而且其结果导向的评估方法，更加公平，更能保护农业生产者的经济利益，调动了农业生产者参与生态环境保护的积极性。实践方面，这一新型的支付方式在现实生活中的经济潜力是不可小觑的。理论方面，拍卖在农业补偿支付机制中的使用拓展了拍卖制度的应用领域。我国应在新《环境保护法》施行之际，进一步加快改革的步伐，借鉴欧盟的农业生态补偿支付的拍卖机制，创新我国的农业生态补偿支付机制，使之朝着充分利用市场经济手段的方向高效发展。

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（吴喜梅，重庆大学法学院、郑州大学法学院；杜立津，郑州大学法学院）