[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例点评人] 龙耀

[案例类型] 评价类

[主要违法行为] 自然保护区行政执法中存在的问题

[所属类型] 资源开发与保护

[违法企业所属行业] 林业、矿产、水利、环保、土地、农业

[关键词] 自然保护区；行政处罚；综合行政执法

[案例概要] 条例1：2010年3月，某采矿企业未经林业行政部门同意，在其主管的自然保护区内开采砂石矿产。林业局对该企业擅自改变林地用途的违法行为进行行政处罚，但该企业不服，欢方僵持不下；案例2：为解决某森林类自然保护区村民收入减少问题。主管该自然保护区的当地林业行政部门利用林木采伐审批权力，通过“生态改造”的形式，直接批准村民采伐林木，造成自然保护区生态价值损失；案例3：面对旅行开发活动利益驱使，某地自然保护区管理机构将本来禁止开发的自然保护区缓冲区的旅游资源承包给旅游开发企业，并从中获取高额利益，使自然保护区旅游开发活动延伸到核心功能区的边缘，彤响了自然保护区的生态功能。

[案例启示] 基于自然保护区的特殊性，一方面需要完善执法体制，探索买行自然保护区综合行政执法改革。为此，最优方案是制定《自然保护区法》，明确自然保护区由环境保护行政部门统一管理，并将自然保护区范围内涉及自然资源、生态环境类行政执法权赋予自然保护区管理机构，实现对自然保护区的统一管理、统一执法；次优方案是国务院或各省级人民政府决定由环境保护行政部门统一行使自然保护区内自然资源、生态环境类行政处罚，环境保护行政部门可以进一步委托自然保护区管理机构实施，实现统一执法、统一监督；第三方案则是由林业、矿产、水利、环保、土地、农业等有关行政部门委托自然保护区管理机构实施统一行政处罚。另一方面，环境保护行政部门需要加强对自然保护区管理机构执法的统一监督，构建环境保护行政部门独立而统一的执法监督机制。

要保护好自然保护区这个特殊区域的生态环境，必然依赖于对自然保护区内环境类违法行为进行有效的查处。在自然保护区范围内开展管理、执法工作，有两个显著特点：一方面，自然保护区是一个相对封闭的区域，严禁在自然保护区内进行一些活动，甚至禁止人员进入；另一方面，自然保护区内的环境类执法种类较多，涉及环保、林业、农业、水利、矿产等几个领域，牵涉的执法机构较为复杂。为了理顺自然保护区内执法，我们需要理清自然保护区内自然资源、环境保护类执法之间的关系，实施自然保护区综合行政执法。

当前，涉及自然保护区范围内的执法活动较多，实施的主体各不相同，主要包括环保、林业、农业、水利、土地、矿产等多个部门。而且，各部门执法时所依据的法制体系庞杂，仅以全国人大通过的法律为例，涉及到自然保护区的就包括森林法、野生动物保护法等12部法律。在自然保护区的行政主管部门方面，按照《自然保护区条例》第8条的规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

自然保护区行政执法存在的问题

案例1：自然保护区内开采矿产的管理冲突

由于自然保护区管理机构的行政执法权极其有限，这就必然会出现其他执法部门在自然保护区内进行多头管理、多头执法的现象。这种多头管理、多头执法给自然保护区管理带来的问题是普遍的。

2010年3月，某采矿企业欲在某林业行政部门主管的自然保护区内开采砂石矿产。该企业首先是向所在地的县级国土行政主管部门提出采矿申请。在征询了水利、安全生产监督部门等行政主管部门的意见后，国土行政主管部门签发了《采矿许可证》。随后，该企业即开始了采矿作业。

自然保护区管理机构发现后向林业局报案。林业局对该企业擅自改变林地用途的违法行为进行行政处罚。但是，该企业不服，它认为企业的采矿行为得到了采矿许可，不属于违法。于是，该企业提起行政诉讼，要求法院撤销林业局的行政处罚。在法庭上，原告和被告就采矿行为的合法性进行了激烈的交锋，相持不下。

类似的案例，在各地时有发生。之所以出现这样的情况，主要原因就是自然保护区管理的不统一，各个行政主管部门各管一方，将自然保护区内的自然资源分开进行管理，导致多头管理，相互不协调。自然保护区内的自然资源非常丰富，包括森林、林地、水源、野生动植物等。要保护自然保护区，实际上是要对这些自然资源进行综合的整体保护。可现实中常出现的问题是：自然保护区内矿产资源开发、水利资源开发等活动并不需要经过自然保护区行政主管部门的批准，而矿产、水利等行政部门在审批矿产资源开发、水利资源开发等活动时，其价值定位与自然保护区环境保护管理的价值定位不一致，这样就导致自然保护区管理出现冲突。

案例2：林业行政部门批准在自然保护区内采伐林木

某森林类自然保护区属林业行政部门管理，其林地全部属于集体林地。在集体林地划人自然保护区后，林木被禁伐，村民失去了林木收入。于是，村民纷纷向当地林业局上访，要求解决林木被禁伐后的收入减少问题。面对这个难题，当地林业局选择了一个最为便利的解决办法：以生态改造的形式默认村民采伐林木。为了解决这一难题，林业局利用自己掌握林木采伐审批的权力，通过“生态改造”的形式，直接批准村民采伐林木。

类似的案例，在我国多个省份时有发生。自然保护区内林木严禁采伐，这是《森林法》和《自然保护区条例》明确规定的。面对自然保护区内村民要求解决林木被禁伐后收入减少的现实问题，本有很多合法的路径值得探索，如提高生态效益补偿，实施林地租赁，或实施生态移民。可由于自然保护区管理和林木采伐都集中在林业行政部门，所以，林业主管部门就能轻而易举地“避难就易”，选择了最简单的办法来解决，其后果是牺牲自然保护区的生态价值。

案例3：自然保护区管理机构在旅游开发过程中忽视保护职能

某自然保护区管理机构负责一个30万亩森林类型自然保护区的保护管理。1994年自然保护区成立之初，该自然保护区管理机构工作人员尽心尽责，对自然保护区的保护做出了重要贡献。但是，随着越来越多的人对该自然保护区实验区的漂流活动感兴趣，2002年，该自然保护区管理机构正式在实验区组织开展漂流等旅游活动，并从中获取了较多的利益。2006年，随着实验区旅游活动的逐步兴隆，有人发现在缓冲区的漂流资源更加诱人，并有旅游开发企业以较高的利益来诱惑。面对诱惑，该自然保护区管理机构偷偷地将本来禁止开发的自然保护区缓冲区的旅游资源也承包给了旅游开发企业，并从中获取高额利益。特别是2012年，随着旅游开发利益的进一步诱惑，该自然保护区管理机构进一步将旅游开发延伸到核心区的边缘，还一度想申请调整自然保护区的区划，以便为自然保护区旅游开发服务。

自然保护区缓冲区是禁止人员随便进人的，只准进入从事科学研究观测活动。为了不让人员进入缓冲区，法律赋予自然保护区管理机构管理职能。但是，上述案例中，本来是制止人员进入自然保护区的管理机构，却成为组织人员进入自然保护区的推手，严重破坏了自然保护区管理。之所以出现这种情况，主要原因是自然保护区管理机构既是旅游开发组织者，又是监督、管理、保护者。这两种职能集于一身，难免会使旅游开发失去监督。

自然保护区管理机构综合执法路径探索

自然保护区是一个特殊的区域，在某种程度来说，它甚至是一个封闭的区域。为了维护这种“封闭管理”，需要构建一个统一的管理、执法体系，控制多头管理、多头执法问题。为此，我们宜探索自然保护区综合执法。至于综合执法的模式，笔者认为可以有以下三个层面的方案探索：

最优方案：环境保护部门对自然保护区实行统一管理、统一执法

基于自然保护区是一个特殊的、封闭的区域，在管理上宜实行统一的、封闭的管理。同时，基于自然保护区管理的核心价值是生态环境保护，所以，宜由环境保护行政主管部门对自然保护区实行统一管理。为了增强自然保护区执法的实效性，可以进一步明确由自然保护区管理机构统一行使自然保护区范围内涉及自然资源、生态保护类的行政执法。至于操作办法，需要制定《自然保护区法》，明确自然保护区由环境保护行政部门统一管理，并将自然保护区范围内涉及自然资源、生态环境类的行政执法权赋予自然保护区管理机构，实现统一管理、统一执法。之所以要制定《自然保护区法》，是因为当前自然保护区内各种违法行为的查处职责往往由法律规定分割在各个部门，如果在《自然保护区条例》中规定，则不能与法律相违背。只有上升到法律的层面，才能适用“特别法优于普通法”的原则来确立环境保护行政部门的统一管理、统一执法之地位。

次优方案：由国务院或各省级人民政府决定由环境保护行政部门统一执法

如果考量到制定《自然保护区法》有较多的困难，需要较长的磨合过程，那么，现实中一个较为可行的方案就是：根据《行政处罚法》第16条之规定，由国务院或各省级人民政府决定由环境保护行政部门统一行使自然保护区内自然资源、生态环境类行政处罚。为了增强自然保护区执法的实效性，环境保护行政部门可以进一步委托自然保护区管理机构实施，实现统一执法。不过，这种选择需要由国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才能决定，层级比较高，现实中执行起来需要有政府高层的支持。

第三方案：由有关部门统一委托自然保护区管理机构统一执法，由环境保护部门统一监督

在现实中，还有一种方案则是：由林业、矿产、水利、环保、土地、农业等有关部门统一委托自然保护区管理机构实施有关行政处罚，同时环境保护行政部门加强对自然保护区管理机构执法的统一监督。这种模式的好处是地方政府可以直接协调实施，不用通过程序繁杂的立法程序，也不用在政府高层来统一推动，地方政府可以先行先试，简便易行。这种选择的不利之处在于，办理委托手续繁杂，而且在执法时只能以委托机关的名义执法，给执法活动带来较繁琐的程序。

以上三种方案，共同点是将自然保护区内涉及自然资源、环境保护类的行政执法落实到自然保护区管理机构来实施，不同点则是自然保护区管理机构执法权的来源不同。从长远来看，宜采用最优方案。在最优方案受制于立法程序之繁琐而难以短期内实施时，宜采取次优方案。如果需要立即在各地进行先行先试，则可以采取第三方案。

自然保护区执法监督机制探索

要保护好自然保护区，除了完善自然保护区执法体制，还要完善自然保护区执法监督机制，没有监督的执法权力难免陷入失控的境地。现行的《自然保护区条例》第36条、第37条专门规定了对自然保护区管理机构的监督及其法律责任。其中第36条规定自然保护区管理机构拒绝监督检查或弄虚作假时，由环境保护行政主管部门或有关行政主管部门给予处罚。第37条规定自然保护区管理机构违法开展旅游开发活动时由有关行政主管部门追究责任。这种监督机制存在的最大问题是难以避免部门保护主义。自然保护区行政主管部门很难对下属的自然保护区管理机构作出公正的监督、处罚。面对自然保护区管理机构所属的行政主管部门的保护，环境保护行政主管部门也难以实施有效监督。

为了加强自然保护区执法监督，当前，亟需构建环境保护行政部门独立而统一的执法监督机制，破解部门保护主义。为此，需要明确自然保护区统一由环境保护行政部门管理。作为直接实施自然保护区管理、执法职能的自然保护区管理机构，宜统一划归环境保护行政部门管理，增强自然保护区执法监督的力度。同时，需要取消自然保护区管理机构的旅游开发权，让自然保护区管理机构专注保护、管理职能，避免发生“开发”与“保护”的利益冲突。

主要参考文献

[1]杨朝飞.中国自然保护区的发展与挑战[J].环境保护，1999，（02）：30-33．

[2]姜立军，苗鸿，张菊，等.自然保护区管理有效性评价指标分析[J].农村生态环境，2005，（01）：72-74．

（作者系中国人民公安大学公安法治中心研究员）