摘要：环保产业是环境保护政策与标准的逼迫型产业，是改善环境质量的依赖型产业。随着环境监管不断强化，环保市场需求日益强盛，但环境保护及相关产业存在规模小、竞争无序等问题，亟需规范和完善市场与发展机制，促进其规模快速壮、技术水平不断提升。
关键词：环保产业；环境保护；发展机制
文/熊跃辉
随着环境监管力度的不断加大以及环境保护与资源节约相关政策法规、环境标准的驱动，我国环境保护及相关产业已经成为改善环境质量的依赖型产业。李克强总理在2014年政府工作报告中提出，我们要像向贫困宣战一样向污染宣战，环境保护部迅速部署，将“向污染宣战”分解为三大战役。环保产业的发展面临着更多机遇和发展空间，但环境保护及相关产业存在规模小、竞争无序等问题，亟需规范和完善市场与发展机制，促进其规模快速壮大、技术水平不断提升，以适应市场需求。
环保产业与环境保护的特殊关系
环保产业是污染治理政策逼迫型产业。达标排放是产污企业必须遵守的政策与法律底线，也是排污企业最基本的社会责任。作为排污企业，有的缺技术、少设施治不了污，有的排污量少治不起污，于是谁排污谁治理的法律责任衍生出了分散排污集中治污、甲方排污乙方治污的市场化机制，逼迫环境保护及相关产业的兴起。
环保产业是改善环境质量的依赖型产业。法律明确规定，环境质量由地方各级人民政府负责。为了持续改善环境质量，各地政府越来越重视向市场购买环境服务。如将公益性环境保护设施交由市场运行管理，甚至通过BOT（建设-拥有-经营）、BTO（建设一移交一运营）、DBO（设计-建设-经营）等形式，将大气环境、流域水环境、生活垃圾等环境问题的整治与处置交给市场。2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导性意见》，为了贯彻落实国务院要求，环境保护部也对发展环境保护服务业做出安排，要求各级环保部门积极协助政府向市场提供环保基本公共服务产品，促进环境服务业市场繁荣。
中国的环保产业历经长期发展，数量不少，但规模小，集中度低。据近期结束的全国环境保护及相关产业调查表明，2011年我国从事污染防治、生态修复等环保产品生产和环保服务的从业单位约13000多家，营业收入3700亿元，从业单位的年平均营业收入仅为285万元，二者的营业收入加和占同期GDP比重的0.78％。尽管比2004年翻了一番，但小门小户是显而易见的。
当前我国环保产业发展面临的主要问题
不缺技术，缺企业社会责任
在很多排污行业和领域，无论是末端治理还是源头控制，我国并不缺乏污染防治技术，许多发达国家的先进治污工艺与技术方法，都能引进来和产业化。例如烟气、污水的治理，市场上都有比较成熟的技术。但对于一些排污企业来讲，污染治理纯属应付政府的检查，满足监管者的要求，并非真治和真想治。有的排污企业为了节省开支，将治理设施早上开晚上关，在排污处罚机制不健全的情况下，由于缺乏社会责任感，环保产业界即使拥有最好的治理技术，也难有用武之地。
不缺标准法规，缺执行到位
我国已有各类环境保护标准1300多个，许多标准水平直接与发达国家接轨，有的排放标准所设置的限值甚至严于欧美标准。如即将出台的《锅炉大气污染物排放标准》，颗粒物达到了国际一般严格水平。问题在于一些地方选择性执行污染排放标准。如对于国家要考核的氮氧化物、二氧化硫等四项约束性指标，地方政府就认真抓标准执行，对于其他的污染物因子则大有听任之势。更有甚者，有的地方把执行国家环保标准视为阻碍地方经济发展的绊脚石。我国的钢铁企业大多是违法建设，这成了一些地方放弃管理的理由，使得一些技术含量低、粗犷式生产钢企全靠牺牲环境获益。若要真正执行环保标准，多数钢企需要增加大量投入改造和提升环保设施，正常情形下生产1吨钢需要近100元环保成本，而目前我国1吨钢的利润有时候甚至都不够购买1瓶矿泉水。
不缺资金，缺机制
环保产业是朝阳产业，许多投资者视其为利好，有充足的资本愿意追逐环保产业。但环保市场与污染防治形势之间的矛盾依然突出。一方面污染防治任务繁重，另一方面环保产业又难以做大做强。矛盾的焦点主要是排污者治理污染的被动性，有人要我治我才治；同时一些公益性污染治理设施还被政府“抱在怀里”。
推动环保产业发展的关键机制
收严环保标准，倒逼环保产业发展
抓紧国家标准的修制订。环境保护标准是技术法规，是环境保护、污染治理的红线，越过红线就是违法违规。通过标准来淘汰落后产能，调整产业结构、倒逼企业采用先进的污染防治技术和管理手段降低排放，是很多国家都采用的有效手段。标准引领会逼出大量的市场空间，所谓“标准紧一紧，市场进一进”，就是标准机制的逼迫效应。目前已有数百项国家环境标准进入修制订程序，近年来每年均有近百项新修制订的国家环境标准问世。近期新修订的锅炉排放标准，收严了颗粒物和二氧化硫、氮氧化物排放限值。根据初步测算，锅炉排放新标准实施后，将拉动3000多亿元污染治理市场，将减少66万吨颗粒物和314万吨二氧化硫排放。“十一五”期间，各地通过实施排放标准，加大了治理污染的力度，全国减排化学需氧量6.33％，火力发电行业减排二氧化硫18.20％，重点行业污染防治技术应用明显加速，标准引领有效地拓展了环保产业市场空间。
强化地方标准工作的指导。国家标准的制定需要照顾全国的整体水平，尽管针对重点地区可以实行特别排放限值，但也难以解决一些地方特殊、突出的环境问题，这就要通过更加严格的地方标准来限制排放。但目前全国有二成多的省份没有出台过地方环保标准。近期，环保部将出台《关于加强地方标准的指导性意见》，明确了制订地方环境标准的范围和要求，旨在促进各省级政府通过地方标准来倒逼和强化治理市场。
施行特别排放限值。在环境承载能力弱，环境容量超越极限、生态环境脆弱，且易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施时重点地区，以严格控制企业的污染物排放为导向，执行特别排放限值。2013年3月，环保部将京津冀、长三角、珠三角等19个省区市的47个地级以上城市涉及火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行业以及燃煤工业锅炉的新建项目纳入特别排放限值进行管理，这将给这些区域、这些行业的污染防治技术和产品应用带来巨大的市场空间。例如将从2015年1月1日开始执行的这47个城市钢铁行业“特别排放限值”，要求钢铁烧结机的机头颗粒物排放要达到40毫克/立方米，机尾要达到20毫克/立方米。按照这个标准，河北境内80％以上的钢铁企业都要在近期集中进行技术升级和改造。
收紧综合排放标准。我国《国民经济行业分类与代码》中，有46大类、216个中类行业需要进行污水排放的管理。过去因排放标准制订工作滞后，多类企业共用《污水综合排放标准》，削弱了标准的针对性，导致苦乐不均，近年来大力缩小综合排放标准范围，已有120项行业型污水排放标准，基本覆盖了重点行业，进一步强化了企业治理污染的要求和责任。
严格环境监管，挤出环保产业市场
树立环保法律法规的权威性。我国现行《环境保护法》是1989年修订的，处罚条款极弱，排污企业违法成本低，守法成本高，不足以刺激企业去完善工艺设施，进行污染治理。例如脱硫设施停一天就能省几万元电费，而非法排污被发现一次的处罚也就几万元，这相对企业省的电费来讲根本就无足轻重，难以体现法律法规的约束力。在目前进行的《环境保护法》修订中，已经加重了处罚条款。2013年，环保部与公安部联合发布《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，也旨在严厉打击企业违法排污行为，让违法者付出沉痛代价，有效转变环境保护“守法成本高、违法成本低、环保执法难”的现状，推动环保产业需求空间的充分释放。
促进环境监管的严肃性。严格执法监管不仅可以有效提高环保设施的正常运行率，更逼迫排污企业加大污染治理投入。环保部正在通过各种方式强化执法，“不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场、直接督查、直接曝光”，就是近期采取的排污设施现场监管措施。近期环保部审议通过了《环境监察稽查管理办法》，将逐级检查下级环保部门在执法监管中是否作为，是否乱作为，以促进责任到位。
监督治污设施运营的有效性。无论是烟气治理还是污水处理，当前已有大量排污企业将污染防治设施推向市场，交由具有专业与技术水平的第三方运营。由排污责任者监督治污运营者，强化了现场监管，改变了过去“后发现、再整改”的事后管理模式，使环境保护设施的连续、稳定、有效、达标运行都纳入环境监管范畴。通过加强过程监管，明确工程项目环保设施建设与服务的要求，有效控制环保设备、药剂、产品、服务等质量，既减少项目建设及运行过程中的污染物排放，更能够提高环保产业市场规范化程度和整体水平。
责任追究，查处到位。以往环境执法部门对违法排污者的处罚更多地停留在行政处罚上，由于取证艰难等原因，追究刑事、民事责任者寡。而在国外，民事和刑事责任的追究是很常见的制裁手段。2013年“两高”对《刑法》338条作出司法解释后，环境污染刑事处罚的可操作性大大增强，从以往的追究刑事责任以“后果定罪”转变为“行为人罪”，只要有危害环境的行为，就可能被追究刑事责任，这将极大地增加企业处理污染的压力和动力，进而带来环保产业市场空间。
转变政府职能，拓展市场空间
从政府包揽转变为市场承揽。环保服务分为环境保护领域的基本公共服务、非基本公共服务和商业性服务。在政府履行基本公共服务责任相关工作中，各地将会更多地向社会购买服务与推动政府简政放权有机结合起来，“大包大揽”的政府行为日趋收敛，环境服务市场日趋扩张；一些地方的实践表明，政府采购环保服务可包括城镇区域、水域、各类自然保护区的环境养护管理服务，城镇公用土地的环境修复服务，污染源、环境质量以及环评项目验收监测，机动车尾气监测等领域。环保部一直大力推动环保服务业的发展，自2011年以来相继发布了《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》《环保服务业试点工作方案》和《关于发展环保服务业的指导意见》等，并开展了环保服务业试点工作。山东、四川、江苏等地积极探索政府采购环保监测服务，例如山东省开展城市环境空气质量自动监测站“转让一经营”模式探索，通过向社会招标，采用“现有设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据”的管理模式，利用市场手段，提高监测数据质量，降低监测运营成本，刺激环境监测市场发展。目前，环保部正在制定《关于做好政府购买环保服务工作的指导意见》，旨在进一步拓展环保产业市场。
政府干预转变为市场竞争。2014年国务院政府工作报告中提出：要放开市场这只“看不见的手”，用好政府这只“看得见的手”，把加快转变职能、简政放权作为开-门第一件大事。目前，国务院已经分批取消和下放了416项行政审批事项，环保部的环境保护设施运行甲级资质的行政许可已经取消，对环保设施运行不再设置行政准入门槛，从业企业将凭实力进行市场竞争。同时，环境保护部已经启动对从事环境影响评价的事业单位进行企业化转制或剥离，将从运动员和裁判员一体化的运作方式转变为运动员和裁判员“各司其职”，加大市场竞争，激发市场活力。
变“要我治污”为“我要治污”。目前，排污企业更多的是怕政府不怕百姓，更多的是向环保部门和执法人员负责，导致一些排污企业被动应付，检查者来了就治，检查者走了就停。环保部正在不断强化信息公开，2013年印发了《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》以及《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》，为公众参与监督提供了良好的渠道。同时加强企业环保信用评价，并将把有关信息公开给社会及金融机构，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。通过公众的全面、有效参与监督和管理，对排污方形成压力，形成应用环保技术、发展环保产业的持久动力。
综合运用技术、经济等手段，提升产业发展水平
加强指导和规范引导，打好环保产业发展基础。基于人体健康的排放标准、基于容量的排污许可证管理，是美欧发达国家进行环境管理的核心手段。自2006年起，中国启动了环境技术管理体系建设工作，旨在通过引导和规范环境技术的研发、引进、消化、集成、创新和推广应用，推动环保产业发展。目前已经完成100余项环保技术文件的制修订工作，每年出台《国家先进污染防治技术示范名录》和《国家鼓励发展的环境保护技术目录》。环保技术进步和技术应用为环保产业发展带来了新的机会。例如南京的机动车排污监管，通过电子环保标签技术、标签射频识别技术、排污数据云计算技术等，仅用20余人就实现了对全市约1000万辆机动车污染排放的有效管理，在实现环境管理目标的同时，也有效促进了机动车排污监控产业的发展。还有的企业通过技术进步将排污方排放的污染物进行综合处理和利用后出售获得经济利益，而排污方不必再缴纳排污费，甚至还可以与治污方进行惠益共享，形成环保产业发展的新模式。
积极推动和完善排污许可证制度及排污权交易，利用市场的力量推动环保产业发展。排污许可证是欧美等国家点源排放控制的基础和核心制度。通过排污许可证和排污权交易，可以把一些标准尽不到的责任，在排污许可证里面根据环境容量分配排放量，促使各个排污企业采用更先进的管理和技术或委托专业化的第三方机构来治理污染，并能通过排污权交易来获利。同时，排污许可证发放技术审核服务、排污权交易技术审核及评估服务等也可交市场担当。目前，环保部正在抓紧推动《排污许可证管理条例》的制定，以利于创造出相应的市场空间。
环保产业充满希望，前景乐观
李克强总理在2014年政府工作报告中的讲话为我国环保产业的发展造就了前所未有的机遇，带来了空间，提供了保障。党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，强化环境监督执法，强化环境信息公开，保证公众环境知情权、参与权和监督权，完善污染物排放许可制。要使市场在资源配置中发挥决定性作用，坚持谁污染谁付费，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，发展环保市场。受上述因素影响，可以预见，随着我国经济稳步均衡发展，环境管理日益严格，环保投资逐步增加，公众环保意识不断提升，将给我国环保产业带来更多的发展空间和广阔的发展前景。
（作者系环境保护部科技标准司司长、《环境保护》专家委员会委员）
