[案件来源] 环境保护部环境监察局

[案件点评人] 邹积超

[案件类型] 许价类

[案件名称] 杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件

[主要污染类型] 大气污染

[主要污染行为] 垃圾焚烧导致大气污染

[违法企业所属行业] 固废处理

[关键词] 邻避；杭州中泰；垃圾焚烧；环境保护；法律

[案件概要] 2014年5月10-11日，为反对杭州中泰九峰垃圾焚烧发电厂建设，大量群众涌上02省道和杭微高速余杭段，进而发生部分人员封堵高速公路省道、打砸车辆等违法事件，导致交通长时间中断，并造成人员受伤。

[案件启示] 邻避问题极为复杂，但其本质不单纯涉及利益问题，还内含权利与权力的博弈。邻避问题的化解重要在预防，在公众权利保护、参政议政意识觉醒以及生态文明体制改革的大背景下，化解邻避问题最为重要的路径是法律。有必要针对邻避问题的起因和本质，对邻避设施相关的决策、实施、补偿和救济进行规范，实现邻避问题的有效化解。

随着经济的发展，工业化和城市化彻底改变了人们的生活方式，与之相随的还包括人们环境保护意识的变化。在这一过程中，必然要经历激烈的冲突与变革——邻避问题就是这一过程的产物。2014年5月发生在杭州余杭区的中泰九峰垃圾焚烧厂事件就是一起典型的邻避冲突，一如之前的”项目、磁悬浮等引发的环境群体性事件，它昭示此类事件正处于高发期，必须尽早找到解决的方法。

案例背景：左右为难的邻避“死结”

杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件源于杭州市公示的2014年重点规划工程项目，其中就包括在杭州市西部余杭区中泰乡九峰矿区建造的一座垃圾焚烧发电厂。该垃圾焚烧项目计划一期日烧垃圾3200吨，二期日烧垃圾5600吨，一旦建成，将成为亚洲最大的垃圾焚烧发电厂。垃圾焚烧发电厂的建设是一项变废为宝的项目，尤其能够解决城市日益严峻的垃圾处置问题。但部分居民担心，焚烧厂的建设所产生的烟尘、二嗯英等有害物质会影响周边环境，从而对身体健康、环境质量、资产价值等带来多重负面影响，由此包括城西部分居民在内的群众多次集会进行抗议。5月10-11日，抗议活动最终演变成为一场打砸堵的违法犯罪活动。

对于这一事件，杭州市委、市政府有关负责人高度重视，一方面表示理解公众的“邻避思维”，但另一方面也坦言这让他们左右为难。据杭州市城管委统计，2013年杭州市区生活垃圾产生总量308余万吨，仅此一年的垃圾量，就能填满1/5个西湖，而主城区的垃圾还在继续以每年10％的速度增加；目前杭州两座垃圾填埋场加上4座垃圾焚烧厂，总共的垃圾处理能力为6200吨/天，其余的垃圾只能选择填埋，这实际上对环境的负面影响更大。

事件处理与评析：邻避问题症结所在

事件发生后，杭州市政府于5月11下午召开新闻发布会，市政府领导表示要全程确保群众知情权，一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目。同时，余杭区政府发布公告称：“其一，九峰项目是我市重点环保项目和民生项目，在项目没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下，一定不开工，九峰矿区也停止一切与项目有关的作业活动。其二，九峰项目实施前期过程中，将邀请当地群众全程参与，充分听取和征求大家意见，保证广大群众的知情权和参与权。其三，希望广大群众不要再到九峰矿区和中泰街道办事处集聚，保持正常的社会公共秩序，共同维护社会大局的稳定。”同时，为了为争取公众的理解和支持，当地政府组织城建、规划、环保等领域的专家与民众代表展开对话，并邀请了全国垃圾焚烧和处理方面的专家就公众关心的问题进行了解答。但目前，这一事件仍然陷于“死结”之中，并没有得到妥善的解决。

这一事件是一起典型的邻避危机，它正成为我国经济社会发展中一个非常棘手的问题。邻避问题在国外一般称之为“NIMBY”，即“Notln My Backyard”（不要在我家后院），这意味着，邻避的概念最早来源于选址问题。在杭州中泰九峰垃圾焚烧厂事件中，杭州官方认为，垃圾焚烧项目的选址，综合考虑了地理环境、城市规划等因素，以及项目对周边地区交通、市民生活的影响，并承诺采用国际最先进的设施设备。但是，政府公布的规划是否有效征询了公众的意见，是否主动将权力规范在可监督的范围内？居民对官方的观点是否了解并认可？政府又是否考虑过居民可能的损失并预备相关的补偿措施？现在看来，答案恐怕都是否定的。

从政府的事后反应看出，政府并没有对项目可能导致的邻避危机有充分的预测和准备，保证居民知情权和参与权等措施也较为单一；更危险的是，在事件中，政府的权力运作缺乏足够的自省和内敛：

其一，缺乏对公共利益的科学考量。在涉及负外部性事项的决策中，公共利益不能成为“多数人暴政”的冠冕。杭州垃圾处理形势固然严峻，但政府决策不能盲目对相关项目贴上公共利益的标签——因为公共利益有可能滥用或者虚化。公共利益虽然涉及主体很多，但公共利益不能被看作是各种力量主体角力的结果，而应该被看作是在规范目标指引下各种利益的协调和平衡，使得各方面的利益能够和谐共存。由此，在设计决策制度的时候，必须考虑行为对象对法律规则所可能产生的反应，要通过激励机制来诱导行为人做出法律所期望的行为选择，通过公众协商机制对政府的权力进行有效的制约。

其二，政府信息缺乏有效公开。邻避问题的信息透明至少应包括三种情况：一是技术标准透明；二是决策信息透明；三是邻避问题或者危机处置信息透明。本案中，这三个层面的信息公开显然不够充分，即便是危机处置信息也是在政府网站上一挂了之，信息公开的效果可想而知。信息公开不但要求信息向社会公开，而且必须以有效的方式公开，使得公众，尤其是邻避居民对项目有明确的预判，并对政府工作进行有效监督。

其三，参与决策程序不明确。信息的公开不是目的，更为关键的是决策参与，尤其要保证邻避居民能够有效地、主动地参与到邻避设施决策中。本案中，政府确实缺乏类似垃圾焚烧项目公众参与方面的成熟机制与完整方案。事件后，余杭区政府公告虽然一再强调公民的参与权，但公民究竟该如何参与并无明确规定。反复强调“没有经过法定程序，决不开工”与公众的参与权，但公民怎么参与程序不得而知，这究竟是受邻避死结影响，还是行政管理缺乏主动性和创造性，值得深思。

其四，利益补偿方案不明确、不充分。实践证明利益补偿是消除居民阻力的有效方式之一。1989年田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研发现，在没有任何经济补偿的情况下，居民对项目的支持率只有30％，但当提供一定经济补偿时，支持率几乎翻了一倍。反观本案，补偿方案或者计划不甚了了，甚至在事件前没有一个简单的说明。邻避居民最为关心的问题没有明确的解决方案，邻避居民难免会表现出对抗情绪。

对于邻避问题的本质属性，有人将之视为公众的一种自私自利和非理性的情绪反应；也有人将邻避问题视为公民影响公共政策的政治参与行为，进而认为邻避问题的本质是公民追求生活环境权平等的环境正义运动；还有人从经济学的角度，将邻避问题视为一种负外部性问题。不能否认的是，邻避问题产生的直接根源是邻避居民利益遭到了损害或者威胁，其深层原因在于邻避设施的设立没有按照特定程序进行决策。实际上，邻避问题是官方强调的科学决策与民众要求的民主决策之间产生的矛盾。这致使公众无法对政府的决策建立“信任”，这也是问题的症结所在。现代社会冲突是一种应得权利和实际供给、政治和经济、公民权利与经济增长之间的对抗。邻避问题实际上是一场权力与权利的博弈。在邻避问题乃至邻避冲突中，政府以行政权力推行代表公众利益的邻避设施，而居民则以其健康权、物权、环境权对这种行政推行进行对抗。权力和权利的博弈实际上将邻避问题演化成为一个法律问题。

启示和建议：邻避问题化解的法治路径

在人们权利保护、参政议政意识觉醒以及生态文明体制改革的大背景下，化解邻避问题最为重要的路径应该是法律，因为只有法律才能建立起公众与政府之间长期稳定的信任关系。结合本案的经验教训，我们要做的是探索一条化解邻避问题的法律路径。

开放的邻避设施管理信息交流制度

2014年新修订的《环境保护法》中规定信息公开和公众参与的法律路径和程序仍比较模糊，而且公众除了举报监督之外，并未具体参与相关事务，信息公开和公众参与的方式方法极为有限。因此，有必要按照国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，建立一种透明、周密的邻避设施决策机制：一是要明确邻避设施环境影响报告书制作程序，尤其要明确回避原则，即涉及敏感（邻避）设施的环境影响报告书应由辖区外有资质机构制作。二是《环境影响评价法》中应明确规定，涉及邻避设施的环境评价必须听取邻避居民的意见，并必须在环境评价报告书中对居民意见进行回应和说明。三是应加强对邻避设施的环境监测，相关数据也应实时向公众公开。所有邻避设施信息公开应以“有效释明”为标准——不是将所谓信息张贴或者在网站上公布了事——应在广而告之的基础上设立特定地点和人员（包括技术人员）对相关信息进行说明，接受询问并答疑。试想，在本案中，如果杭州市政府能够预先将相关信息公开并进行有效说明，不仅有利于决策的科学性，即使存在危机也可以有针对性地采取预防措施，将负面影响降低到最小。

周密的邻避设施决策程序

根据公众参与的“阶梯理论”，邻避设施决策公众参与应当强调权力分享（Power Sharing）和公民权力（Citizen Power），公众应该对邻避设施的设立享有充分的参与权，在形式上可不拘一格，但应该做到“留痕操作”一相关公众参与的档案必须保存并公开。取得邻避居民的信任是破解邻避问题的关键，而“选址”是最为关键的问题。在本案中，项目决策实际上还是由政府部门主导，遵循自上而下的原则，公众参与率很低。由此，有必要以法定形式规范邻避设施的选址决策程序。考察其他国家选址“竞标”程序的先进做法，竞标有多种形式，比如志愿竞争或者反向竞标等。无论哪种竞标程序，实际上都以“志愿”为基础，将选址的最终权力交给民众，面对政府的补偿措施加以权衡，最终决定是否接受。相关的竞标程序推行条件在我国某些地区可能还不成熟，在本案中，如果政府部门能够在城市规划初期主动征集公众意见，并吸引部分规划区内公民参与讨论决策，可有效避免陷于后期被动尴尬的境地。

多元的补偿机制和保险机制

补偿一直被认为是解决邻避问题的重要手段，有必要建立一种多元的、合理的补偿机制和保险机制在政府行为和公民信任（安全）之间搭起桥梁。当然，鉴于补偿机制的局限性，应将之作为一种辅助手段加以运用，具体可以选择以下措施：其一，建立全方位补偿机制。为邻避居民提供直接的补偿，诸如兴建公共设施提供居民使用，核拨奖学金，办理低收入居民救助，为居民办理医疗保险或健康检查，提供就业机会，减免税收或电费、垃圾费；同时也可以考虑间接补偿，如设定基金回馈邻避居民，拟定投资计划发展当地经济等。其二，建立邻避设施强制环境污染保险制度。对于邻避设施，由政府或者邻避设施法人投保，利用保险工具来参与邻避环境污染事故处理，降低居民风险，同时促使政府或者有关企业加强邻避环境风险管理，提升环境管理水平。对于邻避设施的环境保险制度，可以在保险范围上适当扩大，在保险费率上体现出个性化，并适当延长保险索赔时效，同时在保险机构上实现专门化。其三，为邻避设施周围不动产建立不动产保值保险和政府价值保证制度，即为场址周围的不动产提供保险，减少房产贬值损失；一旦因为邻避设施原因造成不动产贬值，在特定期限内邻避居民可以申请政府购买相关不动产。在本案中，规划项目公示并没有涉及居民的补偿问题，这直接导致居民对抗情绪激增，．从而引发后期的不理性行动。

完备的冲突解决机制和司法救济机制

邻避问题、邻避危机或者邻避冲突并不能完全避免，一旦邻避危机或者邻避冲突爆发，势必要有一个有效的解决机制或者突发事件应急规定，包括环境信息公开发布、第三方监测和评估机制、媒体传播的管控和引导、现场的指挥和应对等。在法治社会中，冲突的最终解决机制应该充分依赖法律，特别是司法程序。在司法救济方面，《环境保护法》和《民事诉讼法》都要求推进环境公益诉讼，但问题是这一环境公益诉讼只能针对“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，亦即针对已然的环境污染事实。实践中，大量的邻避冲突起因于设施尚未设立之前，此时环境污染尚未存在，环境公益诉讼基本难以发挥作用。环境公益诉讼应体现出预防性，由此，我国的环境公益诉讼制度应该进行适当的改造，将诉讼对象扩展到“即将可能受到污染和破坏的情形”。本案中，一些邻避居民采取的非理性行为，原因之一在于他们实际上无法得到法律的帮助，无法得到有效的司法救济，一些居民只能期望将事情闹大，引起社会重视。如果存在预防性的公益诉讼，通过法律途径解决上述问题，在一定程度可以上避免违法犯罪活动。当然，环境公益诉讼改造可能对我国司法程序产生一定影响，在诉讼属性、诉讼主体、举证制度和诉讼程序上还有很多问题值得探讨，但从环境保护和缓和社会矛盾来看，这种改造的利大于弊。

主要参考文献

[1]周林彬.法律经济学：中国的理论与实践[M].北京:北京大学出版社，2008．

[2]赵志勇，朱礼华.境邻避的经济学分析[J].社会科学，2013，（10）：61．

[3]拉尔夫·仁道夫.现代社会冲突——自由政治随感[M].北京：中国社会科学出版社，2000．

[4]约翰·克莱顿·托马斯.共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2010．

（作者单位：上海财经大学法学院、中国浦东干部学院）