[案例采源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 湖南省怀化市中级人民法院

[案例分析人] 刘宏博

[案例类型] 探索类

[案例名称] 论环境行政不作为及其司法诉讼与规制——湖南“1·11”较大环境污染砷中毒案件分析

[主要违法行为] 环境行政不作为

[污染类型] 水污染

[违法企业所属行业] 化工业

[处罚及执行情况] 被告人米志良犯环境监管失职罪，由于被告人米志良犯罪情节轻微，可以免于刑事处罚。已执行。

[关键词] 环境行政不作为；公诉；司法规剖；环境监管失职罪

[案例概要] 2007年，米志良负责的监察大队应对怀化市金利化工有限公司在8、9、11、12四个月间行每月一次的现场监察，米志良及监察大队存在严重的环境行政不作为，间接导致了“1·11”较大环境污染砷中毒事故。湖南省辰溪县人民检察院向湖南省辰溪县人民法院提出公诉。辰溪县人民法院一审判决米志良犯环境监管失职罪。米志良不服提出上诉，怀化市中级人民法院经审查认定一审法院判决合法，维持原判。

[案例启示] 行政主体以不作为的方法怠于履行自己的职责时，具有一定的隐蔽性，环境权益受害者不易发现，导致严重的污染损害后果，不仅直接损害了受害人的利益，还损害了不特定的多数人的利益。应提高对环境行政不作为的司法规制力度，同时应明确相关案件的判定规则和标准，以规范环境行政不作为的责任追究体制，同时人民检察机关应承担追究其环境不作为行政诉讼责任，从而提高环境监管力度，提高行政机关污染控制效率，遏制我国环境恶化的趋势。

司法实践中，应提高对环境行政不作为的司法规制力度，同时应明确相关案件的判定规则和标准，以规范环境行政不作为的责任追究体制，从而提高环境监管力度，提高行政机关污染控制效率。

近年来，随着工业化和城镇化进程的快速推进，我国进入了环境事件的高发期，雾霾天气肆虐、水污染事件频发等致使社会对环境的关注度空前提高。这一方面反映出现阶段我国经济社会发展与资源环境保护矛盾的日益突出，另一方面也暴露出我国环境监管方面存在着重大缺陷。本文以一起典型的因环境行政不作为导致严重污染事故而被追究环境监管失职罪案件为例，分析探讨环境行政不作为引起的环境监管失职的司法规制及诉讼问题，从而为加大我国环境监管力度、遏制环境污染事故高发趋势提供有益借鉴。

基本案情和处理经过

2010年2月20日，湖南省怀化市中级人民法院就米志良犯环境监管失职罪一案作出终审判决，驳回米志良的上诉请求，维持湖南省辰溪县人民法院[（2009）辰刑初字第83号刑事判决]原判，被告人米志良犯环境监管失职罪，免于刑事处罚。

原审法院查明，2007年4月，湖南省辰溪县环境保护局监察大队（以下简称监察大队）对怀化市金利化工有限公司（以下简称金利公司）进行现场监察中发现该公司在未办理相关环评手续的情况下擅自投入生产，并排放大量污染物。监察大队发现金利公司违法行为后，于2007年4月30日向辰溪县环境保护局提出书面意见，并建议申请湖南省辰溪县人民政府对金利公司作出关停或者限期治理的决定。辰溪县环境保护局接到监察大队意见后，于2007年6月7日对金利公司作出环境行政处罚，责令其停止生产、处10万元罚款、补办相关环保手续。2007年7月31日，金利公司向辰溪县环保局交纳1万元罚款后便擅自开始生产。2007年11月8日，金利公司排污渠部分地段出现塌陷导致污水渗漏地下。2007年12月初，金利公司改用高含砷硫铁矿进行生产，没有按规定向环保部门进行排污申报。2007年12月30日，金利公司排污渠部分地段再次出现塌陷导致污水渗漏地下，该公司未进行彻底修整。2008年1月11日，金利公司厂区及周边板桥乡中溪、塘里等村出现多人中毒现象。经卫生部门专家组鉴定，确认有90人为砷中毒。经辰溪县人民政府采购监督管理办公室统计，此次砷中毒事件共造成经济损失714.6万元。

原审法院和二审法院均查明，污染事故发生后，事故调查组认定，造成“1·11”较大环境污染砷中毒事故的直接原因是金利公司违法排污；间接原因之一是环保部门监管失职，致使含砷废水污染地下水。被告人米志良时任辰溪县环境监察大队大队长，身负环境保护监督管理职责，按照相关法律规定，米志良负责的监察大队应在2007年8月、9月、11月、12月4个月对金利公司例行每月一次的现场监察，但是，米志良及监察大队在这4个月中均未到金利公司进行现场监察，存在严重的环境行政不作为。湖南省辰溪县人民检察院以米志良身为辰溪县环境保护局监察大队大队长，不履行法定职责，致使其环境行政不作为导致重大环境污染事故发生为由，向湖南省辰溪县人民法院提出公诉，请求追究其环境刑事责任。原审法院经查证属实后判决：被告人米志良犯环境监管失职罪；被告人米志良犯罪情节轻微，可以免于刑事处罚。二审法院查明后裁定驳回上诉，维持原审判决。

本案争议的焦点

环境监管失职罪认定

本案中，事故调查组认定米志良及监察大队的环境行政不作为间接导致了“1·11”较大环境污染砷中毒的严重环境污染事件，辰溪县人民法院主张追究米志良的刑事责任；而米志良认为其已经履行了法定职责，不构成环境监管失职罪，由此，米志良环境行政不作为的环境监管失职罪的认定成为焦点。《刑法》第四百零八条规定，环境监管失职罪是指“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”本案中，身为环境行政主管部门工作人员的米志良及其所在的监察大队应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，其环境行政不作为属于典型的严重不负责任的行为，而且其渎职行为造成了严重的公私财产损失和人身损害；其主观上应当预见金利公司的污染损害后果而没有预见或者明知污染损害后果而放任了损害结果的发生，主观上存在过失或间接故意，由此，米志良的环境监管失职罪成立。

环境行政不作为的司法规制问题

依法行政要求行政主体在出行政行为时严格按照法定的权限、程序履行职责，由于法律明确规定了环境行政主体的行政责任与权限，其是否违法有一个可界定感知的标准，进而行政作为的侵权比较明显。但与这些具体行政行为不同的是，行政主体以不作为的方法怠于履行自己的职责时，具有了一定的隐蔽性，环境权益受害者不易发现，而违法排污者作为利益的加害者一般不会揭发，直至严重污染事故发生，行政不作为的法律责任才得以追究，这不仅给公众环境利益带来极大损害，也在某种程度上助长了部分环境行政不作为主体的侥幸心理。本案中，米志良负责的监察大队的环境行政不作为间接导致了“1·11”较大环境污染砷中毒的严重环境污染事件，虽然一审和二审法院判令米志良环境监管失职罪，但法院认为米志良犯罪情节轻微，可以免于刑事处罚。事实上，该事故中有90人为砷中毒，造成经济损失714.6万元，米志良犯罪情节轻微的认定标准很难令人信服，判决结果对环境污染控制极为不利，更加助长了部分环境行政不作为主体的侥幸心理。综上，环境行政不作为具有较大的隐蔽性，发生污染事故后惩罚措施不到位，不仅提高行政主体行政不作为的概率，而且给社会带来更大的损害。所以，司法实践中，应提高对环境行政不作为的司法规制力度，同时应明确相关案件的判定规则和标准，以规范环境行政不作为的责任追究体制，从而提高环境监管力度，提高行政机关污染控制效率。

环境行政不作为的诉讼问题

环境行政不作为导致严重的污染损害后果，不仅直接损害了受害人的利益，还损害了不特定的多数人的利益，即公共利益。对于环境行政不作为，目前的主要做法以举报为主，而事实上以举报为主的方式对行政不作为几乎起不到任何作用。因为环境不作为本身就是行政主体有环境管理职责而不履行，举报的意见也仅仅在于使行政主体了解或知道违法行为的存在，却不能督促或鞭策他去加以监督。对环境行政不作为，只有造成严重的后果，人民检察院才立案并提起公诉，而对于没有造成严重后果的环境行政不作为，惩罚力度不高，这在某种程度上放纵了环境行政不作为行为。如果不用法律来规范行政不作为，行政主体就有可能逃避法律制裁，甚至变本加厉地为行政不作为行为，行政相对人的合法权益就会受到更多隐蔽的伤害，对于国家而言，如此将导致国家整体执法效率低下，政府威信下降，甚至会出现直接损害国家利益的不良后果。由此，应该由检察机关作为环境行政不作为公益诉讼的主体，不仅承担追究环境不作为主体刑事责任的诉讼责任，还应承担追究其环境不作为行政责任诉讼责任，这是因为一方面检察机关是独立司法部门，不受行政机关、社会团体和个人的监督；另一方面，检察机关本身就是法律监督机关，依法享有监督权。

启示

我国的环境监督管理部门肩负着环境监督管理的庄严使命，如果监管不严，玩忽职守，滥用手中权力谋取私利，危害是十分严重的。环境行政不作为的存在往往意味着国家机关工作人员环境责任意识的匮乏和刚性责任行政机制的缺乏。从我国近年来的司法实践来看，司法机关对行政不作为的监督力度明显不够，往往绝大多数行政不作为被排除在人民法院的受案范围之外，或者被认为起诉人不符合起诉条件而难以进入诉讼。应该由检察机关作为环境行政不作为公益诉讼的主体，不仅承担追究环境不作为主体的刑事责任的诉讼责任，还应承担追究其环境不作为行政责任诉讼责任。同时，减少这种行政违法行为的根本在于树立责任行政意识，强化对行政主体的监督约束要将行政不作为纳入国家法律轨道，完善行政不作为的法律规范，建立起相应的司法救济制度。明确相关案件的判定规则和标准，以规范环境行政不作为的责任追究体制，从而提高对环境行政不作为的司法规制力度，提高行政机关污染控制效率。

[基金项目：吉林省科技发展计划项目（20120621）]

（作者单位：吉林大学法学院）

速读

民间力量，助力绿色新路

——2013中华环保民间组织可持续发展年会在京召开

2013年12月2-3日，以“民间力量助力绿色新路”为主题的2013中华环保民间组织可持续发展年会（以下简称“年会”）在京举办。本届年会由中华环保联合会、北京化工大学共同主办，中国国际民间组织合作促进会、云南绿色流域、环友科学技术研究中心、公众环境研究中心、武汉绿江南、天津绿领、绿色盘锦。盘锦黑嘴鸥保护协会、自然之友、绿家园联合承办。来自全国300余家NGO组织参加了会议。

年会期间．发布了《2013环保NG0工作报告》，总结了环保民间组织在保护生态环境方面的基本经验与做法，研究了行业的创新与发展。

至此，年会已举办八届，为环保NGO搭建了交流与沟通的平台，促进了环保民间组织可持续发展，为凝聚社会力量参与支持、关爱生态环境贡献了力量，发挥了政府助手补充的作用，实现了环保NGO组织作为社会第三方力量的支撑作用。