[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 乌鲁木齐市环保局

[案例类型] 探索类

[案例名称] 饮用水水源地污染事件怎么处理？

[案例点评人] 景跃罕 李元

[主要违法行为] 在二级水源也保护区内设置施工营地，也防漏水污染设施建立，随意倾倒垃圾

[污染类型] 水污染

[违法企业所属行业] 工程建设

[处罚及执行情况] 处罚款20万元执行到位

[关键词] 水源地污染 处罚依据 处罚对象优先原则

[案例概要] 乌喜木齐市环保局对新疆建设工程公司污染水源地的违法行为进行行政处罚，新疆建设工程公司以施工营地修建的旱厕不属于应被处罚的建设项目为由，不服行政处罚决定并提出上诉。乌喜木齐中级人民法院查明新疆建设工程公司污染二级水源地，严重违反了《中华人民共和国水污染防治法》“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”的规定。判决一审和终审判决是合理的，乌鲁木齐环保部门对其开出的20万元行政罚最终得以执行。

[案例启示] 立法机关有必要进一步加强环境保护的立法和对现有法律法规的解释力度，在本案中被告乌喜木齐市环保部门依据《中华人民共和国水污染防治法》对新疆建设工程公司进行了行政处罚，在应用法律对企业违法乱建项目范围不能明确规定时，国家环保部门的工作指导意见和工作报各批复成为污染涪理的有效参考；在法院审理这类案件时，法院也应当从维护社会公共利益的角度出发，在遵守法律一般规定的同时，充分结合环境政策的阶段性和发展性成果，做到环境法律精神、环境法律条款和环境治理政策措施和谐统一。

案情与审理过程

乌鲁木齐环保局对新疆建设工程公司进行现场环境检查时，发现新疆建设工程公司存在以下违法行为：第一，新疆建设工程公司在乌鲁木齐市饮用水燕儿窝二级水源地保护区内设置施工营地；第二，新疆建设工程公司在施工营地上新建对水体有严重污染且无防漏的设施；第三，生活垃圾和污水随意倾倒，公厕不做防渗处理。

乌鲁木齐环保局认为，新疆建设工程公司的行为严重违反了《中华人民共和国水污染防治法》的规定，并于2011年4月27日向建设工程公司送达《责令改正通知书》，要求其于2011年5月12日前将旱厕改造为全封闭式洁厕，将生活垃圾和污水用全封闭式回收处理，将工地道路全部硬化处理。2011年7月6日，乌鲁木齐市环保局依法对建设工程公司做出处罚20万元的决定。新疆建设工程公司以不存在对水体构成严重污染，施工营地修建的旱厕不属于应被处罚的建设项目为由，向乌鲁木齐市水磨沟区人民法院提出诉讼。

乌鲁木齐市水磨沟区人民法审理后认为，新疆建设工程公司已严重污染了乌鲁木齐市饮用水二级水源保护区，乌鲁木齐环保局做出行政处罚决定等各个环节均严格遵守法定程序。乌鲁木齐市水磨沟区人民法院判决，驳回新疆建设工程公司要求撤销乌鲁木齐环保局做出的行政处罚决定的诉讼请求。新疆建设工程公司不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法一审判决，向新疆乌鲁木齐中级人民法院提起上诉。

乌鲁木齐中级人民法院查明，第一，施工营地靠近乌鲁木齐市二级水源地，严重违反了《中华人民共和国水污染防治法》第59条禁止在二级水源地建设排污项目的规定；第二，环境保护部曾在《关于新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线影响报告书的批复》中明确规定，工程沿线经过的水源保护区路段禁止设置施工营地和排污口；第三，根据《中华人民共和国水污染防治法》第3条的规定，优先保护饮用水水源。目前，虽然法律对施工期间所修建的临时设施是否属于建设项目，没有明确界定，但依据立法精神，应当优先保护饮用水水源。

综上所述，乌鲁木齐市中级人民法院认为被告乌鲁木齐市环保局所做出的行政罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（一）项的规定，判决如下：维持被告乌鲁木齐市环保局2011年7月6日所做出的行政处罚决定；案件受理费由原告新疆建设工程公司负担。

案件争议的焦点

乌鲁木齐市水污染案件是一起典型的水源地污染防治的环境行政诉讼案件，本案主要涉及到几个关键问题。

水源地保护区污染项目建设

本案中新疆建设工程公司在乌鲁木齐市饮用水燕儿窝二级水源地保护区内设置没有防渗保护的旱厕符合《中华人民共和国水污染防治法》第59条法律制裁范围。虽然在《水污染防治法》中并没有明确提出旱厕是否属于应被处罚的建设项目，但是根据《中华人民共和国水污染防治法》在第1条的立法目的：“保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”，可见优先保护饮用水的安全已经成为不争的事实。同时，《中华人民共和国水污染防治法》第81条明确规定，对于在二级水源地的污染行为，由县级以上的环保部门负责制止，并可以做出十万元以上五十万元以下的罚款处理。由此，在对水源地污染行为的处罚决定权限为县级以上地方人民政府环境保护主管部门。本案中，乌鲁木齐市环保局有权对新疆建设工程公司的水污染行为做出处罚的决定。

保护饮用水水源地不受污染

《中华人民共和国水污染防治法》第3条中有“优先保护饮用水源”的规定。此外，国务院于2005年8月17日下发了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》。以上法律条款中可以反复看到关于优先保护饮用水水源地的规定。本案中新疆建设工程公司在乌鲁木齐市饮用水二级水源地保护区内设置施工营地的行为对水源地造成污染，已经构成损害后果与水体污染之间的因果关系，虽然现行法律、法规没有明确界定小型临时设施是否属于建设项目，但依据优先保护饮用水水源的立法精神，乌鲁木齐市环保局对新疆建设工程公司的水污染行为作出处罚的决定符合法律规定。

环境执法中环境部门相关政策的适用性

在本案的审理中，环境保护部在《关于新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线影响报告书的批复》中的规定，对本案的最终审理结果起到了关键作用，使乌鲁木齐市中级人民法院做出终审判定。这体现出水污染防治中环境法律与环境政策的结合与统一。虽然对新疆建设工程公司的处罚决定是依据《中华人民共和国水污染防治法》第57、58、59条的法律规定做出的，但是在乌鲁木齐市中级人民法院的审理过程中参考了环境保护部关于“工程沿线经过的水源保护区路段禁止设置施工营地和排污口”的批复。因此，本案是在以法律规定为判决基础，充分认可环保部门的政策措施做出的最终判定。实现了法律条款与部门措施相统一。体现了我国现阶段环境法律是从地区经济社会发展的高度出发，满足环境部门地方环境政策实施的要求，从而以长远规划促进社会经济环境的可持续发展。

本案启示

从本质上讲，对水源地的污染是公害性质的损害，意味着其损害后果由于这类侵害所特有的加害主体不特定性、因果关系的复杂性、侵害时间的漫长性等诸多特点，给政府部门或法院的处理带来难度。在本案中被告乌鲁木齐市环保部门依据《中华人民共和国水污染防治法》对新疆建设工程公司进行了行政处罚，在应用法律对企业违法乱建项目范围不能明确规定时，环保部门的工作指导意见和工作报告批复成为污染治理的有效参考，法院在审理类似案件时应在遵守法律条款的同时，充分结合环境政策的阶段性和发展性成果，做到环境法律精神、环境法律条款和环境治理政策措施和谐统一。

（作者单位：吉林大学东北亚研究院）