[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 云南省环境保护斤昆明市环境保护局

[案例分析人] 雷鸣

[案例类型] 探索类

[案例名称] 区域矿业水污染防治与水循环经济发展——昆明“牛奶河”事件启示

[主要违法行为] 违反建设项目 “三同时”及验收制度；违法排污

[污染类型] 水环境污染

[违法企业所属行业] 选矿

[处罚及执行情况] 责令停止生产或违法行为，并处罚款， 已执行；对涉嫌犯罪的企业及责任人追究刑事责任，审理中。

[关键词]“牛奶河”事件 区域矿业发展 水污染控制 循环经济

[案例概要] 2013年3月，云南省昆明市东川区小江流域内17家选矿企业存在建设项目“三同时”未验收及/或私设暗管的违法行为，小江受尾矿废水污染变成“牛奶河”。经查证后，相关部门对违法企业责令停止生产或违法行为。并处10万-50万元罚款；对分管环境保护工作的领导和环保人员给予相应处分；对涉嫌犯罪的三家企业在行政处罚的基础上严纠刑事责任。

[案例启示]“守法成本高，违法成本低”驱使企业不顾环境利益进行违法排污；政府友环保人员的行政处罚与企业上千万元利润相比，明显缺乏驱动企业自主减排的动力；而区域矿山企业集中发展过程中的经济发展与环境问题，因企业集中排污而日益尖悦。所以，在最严格水资源管理制度框架下，区域矿山企业需要集中发展区域应发展循环经济，综合运用法律、行政和经济手段实现企业中水回用以及区域水循环经济发展，促进区域经济的持续发展。基本案情和处理经过

2013年3月，云南省昆明市东川区小江流域内25公里河道的河水受到严重污染。经当地村民反映，小江水已被严重污染多年，河水中白色黏稠的污染物主要来自于沿岸数十家矿业企业尾矿废水。调查显示，仅在东川区汤丹片区，对小江造成污染隐患的选矿企业就有45家，因选矿废水长期直排小江，造成河水发白，并严重污染周边农田，被称为“牛奶河”。2013年4月1日前，有28家矿业企业停产整改，17家矿业企业正常生产。“牛奶河”污染事件曝光后，昆明市环保局出具了鉴定结论，在小江水中提取的污染物含有重金属和有毒有害物质。云南省环境监察总队、昆明市环境监察支队、东川区环境监察大队的环保执法人员共同对东川区汤丹片区的选矿企业进行了专项检查，发现3家矿业企业建设项目“三同时”未通过环保部门竣工验收，擅自投入生产，且私设暗管排放污水；12家矿业企业建设项目“三同时”未通过环保部门竣工验收，擅自投入生产；2家矿业企业环保手续齐全，存在私设暗管排放污水。

昆明市、东川区环保部门分别对以上17家违法企业处以以下处分：责令停止生产或违法行为，并处10万-50万元罚款。同时，昆明市、东川区的有关部门对相关人员进行了问责和处理：对分管环保工作的副区长林华进行了通报批评，对东川区环保局局长王杰云、原环境监察大队大队长李明坤进行停职检查，对东川区环保局分管副局长张玉发、环境监察大队副大队长张五一进行免职。

针对“牛奶河”事件，公安部两次派督导组赴现场勘查督办，明确责成云南公安机关迅速彻查彻办，并将该案作为挂牌督办的重大案件。昆明市环保局联合昆明市公安局环保分局对昆明东海矿业有限公司、昆明市东川通宇选矿厂、昆明兆鑫矿业有限公司3家企业在行政处罚的基础上进一步开展调查、取证、评估工作，认定三家企业涉嫌污染环境范围，并将3家违法排污企业移交公安部门。2013年5月17日，寻甸县人民检察院以涉嫌污染环境罪批准逮捕昆明东川“牛奶河”事件8名责任人。案件正在审理之中。

本案涉及的关键问题

“三同时”竣工验收与环境监管

“三同时”竣工验收的目的是确保企业运营过程中水污染防治措施的正常运营，是企业水污染防治监管的关键环节。本案中，昆明市东川区17家违法矿山企业中有15家企业的环保设施未通过环保部门验收就擅自投入生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条以及《建设项目环境保护管理条例》第二十条等相关法律法规的规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，应由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处5万元以上50万元以下的罚款。本案中，“牛奶河”事件曝光前，这15家企业均在正常运营，东川区政府及环保部门相关责任人员存在执法不严、监管力度不够等严重失职行为，应该承担相应的法律责任。

企业“守法成本高，违法成本低”驱使企业违法排污

本案中，昆明市、东川区政府及环保部门多次对违法排放企业进行行政处罚，但此举并未对水污染现状起积极有效的作用，企业超标排污或私设暗管排放污水现象仍然频发。调查显示，矿山企业大多数主动选择缴纳罚款，而不是正常运营治污设施进行达标排放。以本案违法企业东川通字选矿厂为例，该企业建一个尾矿库要1600万元，每吨铜处理污水的成本约1000多块钱，算上维护费，如果企业正常运营治污设施，则企业利润要减去近一半。10万元罚款与上千万元利润相比，企业宁愿选择以牺牲环境为代价进行违法排污。企业“守法成本高，违法成本低”驱使东川区矿山企业不顾区域矿业可持续发展和区域环境污染防治选择违法直排，导致小江河水严重污染，流域生态环境严重破坏。

区域企业集中发展及水循环利用缺失

本案中的昆明市东川区是云南省重要的工矿区，是铜矿开采企业集中发展区域，调查显示，仅东川区汤丹片区就有45家选矿企业。企业的集中发展在创造经济效益的同时，也暴露出诸多问题，其中矿产资源、水资源的大量消耗以及水污染集中排放，导致了严重的区域生态破坏和水环境污染。究其原因，主要有以下三点：第一，昆明市东川区小江流域内选矿企业的相对集中和企业治理成本外部化是造成“牛奶河”事件的主要原因。第二，区域污染治理制度建设滞后、区域基础设施落后是造成“牛奶河”事件的关键因素，现存的法律法规对污染企业及区域总量控制缺乏有效的执行力度，难以调动企业积极性和创造性来进行污染防治和污染治理。第三，循环技术缺失与科技力量相对滞后是小江河水污染的客观制约因素。以本案的东川通字选矿厂为例，该企业精选1吨铜矿需要用水4吨，废水产生量为2-3吨，实际上，企业可以对废水进行统一处理，并循环利用；但由于技术条件和资金方面的限制，企业并无动力进行废水的集中处理和中水回用，这一方面造成水资源的日益紧缺，另一方面造成水环境的严重污染。

本案启示

本案中，由于昆明东川区企业“守法成本高，违法成本低”，驱使企业水污染治理设施未经环保部门验收或验收合格后不运行进行污水直排，从而导致小江河水严重污染。虽然昆明市环保部门相关负责人因监管力度不够承担了相应的责任，但是面对10万元罚款和千万元利润的明显对比，环境执法者目前还没有更为有效的法律手段和行政手段从根本上驱动企业自主减排，环保部门的监督管理成效难以显著。2013年6月18日两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，界定了严重污染环境的14项认定标准，并要求从严惩处单位犯罪，这为界定环境污染犯罪、惩处危害环境行为提供了标准规范。公安机关与环保部门应建立污染案件联合查处机制，加大污染企业监管力度，追究排污企业的环境法律责任。

区域矿山企业集中区域由于企业较为集中，水污染的集中排放与水环境容量资源利用间的矛盾日益突出，水环境承载能力不断下降，将成为区域经济发展的重要瓶颈因素。由此，运用经济手段，发展循环经济，实现企业中水回用以及区域水循环利用，将成为解决区域企业集群发展与集中排污的有效手段。

区域矿山企业集中区域水循环经济的顺利发展，应通过以下途径进行：第一，发展水循环利用技术，实现企业中水回用、区域水循环产业链构建，降低企业成本。第二，提高水资源利用费，增加企业新鲜水资源利用成本，促使企业从长远利益出发，进行技术改造或更新，积极主动使用循环水。第三，加强区域基础设施建设，完善城市污水管网建设，为区域水循环经济发展奠定基础。第四，进行政策和资金扶持，综合法律、行政和经济等多种手段进行区域污染防治。

2011年中央1号文件明确提出实施最严格的水资源管理制度，划定用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，对新时期水资源利用与污染控制提出了新的要求。环境执法部门和司法部门应加大对水环境的监管力度，遏制水污染排放趋势；同时，政府应提供条件鼓励企业集中区域水循环经济的发展及企业中水回用，这不仅能够降低水资源的需求，还能够提高企业用水效率减少污染物排放，推进实施最严格水资源管理制度从而促进区域经济社会的可持续发展。

（作者单位：吉林大学东北亚研究院）

速书

北京朝阳区开展危险化学品、饮用水水源地环境安全大检查

为确保区域环境安全，近日北京市朝阳区环保局正式启动为期两个月的环境安全大检查。此次检查以危险化学品企业风险防控、集中式饮用水水源地内重点环境风险源防范及涉氨、涉氯单位事故状态下环境风险防范为重点，立足于防。着重于治，全面、系统、准确地掌握环境风险源数量及分布状况，强化企业环境安全防范主体责任，加大环境安全隐患整治力度．及时消除环境安全隐患，有效防范和遏制环境污染事件的发生，确保全区环境安全。

此次检查分企事业单位自查自纠、检查督促、总结分析三个阶段展开，检查的主要内容有：一是危险化学品企业环境影响评价文件中环境风险防范和应急措施落实情况；环境应急预案编制、报备、演练和培训情况；生产，储存、运输、使用、废弃等环节环境风险防控情况；事故收集设施环境风险防控情况等。二是对集中式饮用水水源保护区域进行环境安全大检查，排查企业是否违规设置排污口，重点检查加油站观测井水样是否漂油，一级以上医院污水处理站是否安装自动加药处理装置，汽修单位喷烤漆房和洗车房是否符合环保管理要求。三是对涉氨、涉氯单位事故状态下环境风险防范工作进行全面督查，主要检查有无环境污染应急预案及控制措施、监测警报装置及风向标安装运行情况、应急装备的配备情况等。

本次环境安全检查工作与排污申报登记、日常环境监察执法、企业环境安全管理、环境应急管理等相结合，对检查中发现的薄弱环节和存在的问题及时制定整改措施，把检查整治工作落到实处。检查完成后将对筛选出的环境风险高危企业建立长效管理机制，长期纳入监管视线。