文/李玲

案情简介

2011年6月，云南省陆良化工实业有限公司（以下简称陆良化工）非法在麒麟区倾倒5000多吨剧毒工业废料铬渣的行为引发社会关注。经调查发现，陆良化工在南盘江边不仅外排废渣，而且已经堆放了近15万吨的铬渣。更为严重的是，在该铬渣堆放场下游几十米的珠江水源南盘江边有一泵房，该泵房从该段南盘江抽水灌溉铬渣堆放场周边的农田。经水利部珠江水利委员会（以下简称珠江委）调查取样分析，在黄泥堡水库、南盘江下桥闸下游等敏感点水体检出六价铬污染；该公司各堆渣场范围内，六价铬检出超标。因此，环保组织认为非法堆放铬渣与处置铬渣的行为对周边环境造成了严重危害，且上述危害事实已经得到了当地政府确认。

2011年9月，民间环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会（以下简称重庆绿联会）作为共同原告向曲靖市中级人民法院提起环境公益诉讼，要求陆良化工、云南省陆良和平科技有限公司停止侵害、消除危险、赔偿因铬渣污染造成的环境损失。两家环保组织索赔数额高达1000万元人民币。

更值得一提的是，在自然之友以及重庆绿联会提起的诉讼中，曲靖市环保局（以下简称环保局）本被列为第三人，但该案在2012年5月23-25日进行庭前证据交换时，在法院的建议下，环保局也加入到诉讼中，并最终与自然之友、重庆绿联会一起成为了本案的共同原告。

探讨的背景

人们对这个案件关注度如此之高，是因为其中涉及两个相互交织的问题：一是案件原告的特殊性；二是对如此严重的环境污染，到底应该由谁来承担责任。

此案（以下简称陆良案）是国内首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件，因为其原告主体地位的特殊性，因此还未立案便受到社会广泛关注。案件被受理后不久，十一届全国人大常委会第二十三次会议对民事诉讼法修正案（草案）（以下简称民诉法修正案）进行的审议无疑增加了人们对此案的关注度。因为该修正案中第八条明确规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改（中华人民共和国民事诉讼法）的决定》第二次修正）对此予以肯定，并形成修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条，该条内容与前述修正案第八条内容完全一致。由此可以看出，立法者对环境公益诉讼原告资格的赋予是比较谨慎的，法律规定的有关机关和社会团体是明确确定的两类组织。

诚然，环境公益诉讼面临的最大困难便是缺乏明确的法律支持，这不仅仅是我国的难题，也是全球性的难题。虽然从2008年开始，无锡、贵阳、昆明等地先后设立了专门的环境法庭，但由于诉讼中缺乏法律依据，连立案这一环节在环境法庭设立后很长一段时间内都很难完成，其中最主要的原因便是原告主体资格的确立于法无据。因为我国现行民事诉讼法将民事诉讼原告界定为与案件有直接利害关系的人，这便把大部分与环境公益诉讼案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织等主体排除在原告范围之外，使他们不能对环境公益受损害的案件提起诉讼。在这样一个立法背景下，陆良案才会激起人们极高的期待。

那么，民诉法修正案是否真的实现了环境公益诉讼原告主体资格的突破，陆良案是否又真的契合了法律的规定，成为了环境公益诉讼的“里程碑”呢？在民诉法修正案中，“有关机关”和“社会团体”是列举性的规定，没有其他可用法律解释方法来扩大原告主体资格的空间。因此，无论诉讼难度多大、成本多高、取证多难，公民个人作为环境公益诉讼的原告，随着这条规定的出台，已成为不可能。即使在法律明确规定出来的两类主体中，其具体所包含的范围也是值得探讨的。

自然之友和重庆绿联会原告资格的评析

国务院于1998年10月25日发布实施并至今有效的《社会团体登记管理条例》第二条尽管将社会团体界定为“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程展开活动的非营利性组织”。但该条例在随后对社会团体的登记要求的条文中，除了规定六大应当具备的条件外，还要求“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”、“应当具备法人条件”。其中第六条规定了登记主管机关为国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门，业务主管机关为国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门及其授权的组织。由此可以看出，凡是符合社会团体登记条件并能审查通过的社会团体，都必须是法人组织，都会和上述部门有一定的行政附属关系，它们无一例外地从属于国务院的下辖部门或其授权的组织即业务主管机关。目前，民政部下属的民间组织管理局只给四类组织进行认证并下发证书：社会团体、民办非企业单位、基金会以及境外基金会代表机构。其中全国性的社会团体1800多个，有200多个使用行政编制或事业编制，并由国家财政拨款，甚至有些非政府组织诸如中华全国总工会、全国妇联等组织在很大程度上行使着部分政府职能。综上所述，社会团体作为中介组织，本应处于中间地位，主要维护社会公平，起到化解矛盾、弥补断带、发挥补位作用。但由于社会团体是作为行政部门的附属物而存在，由此也就决定了它的地位和功能——官办或半官办是当前我国社会团体的现实，缺乏独立性。而真正具有独立性的社会团体则很难通过审查而登记，目前我国这类社会团体只有少数几个。

即便如此，陆良案中的两个最初的原告，是否都是“法律规定”的社会团体呢？遗憾的是，答案是否定的。

重庆市绿色志愿者联合会从其性质看，只有它，无论是从社会团体登记制度的要求还是民诉法修正案的“法律规定”，都是当之无愧的原告。因为它是经重庆市民政局正式登记注册，具有独立法人资格的非盈利性民间环保组织，属于少数几个非官方性质的社会团体之一。而另一重要原告自然之友则不一样了。自然之友全称为中国文化书院绿色文化分院，于1994年3月经政府主管部门批准正式注册成立，但它没有独立的法人资格，而是作为中国文化书院的分支机构存在，是一个真正意义上的民间环保组织。在民间组织管理局的民间组织分类管理中，自然之友是作为“民办非企业单位”而非“社会团体”的身份进行登记并展开活动的。因此，从民诉法修正案的角度看，自然之友不能算“法律规定”的社会团体，是不具备原告主体资格的。虽然有人认为“社会团体”应该做广义理解，但在法律没有明确赋予我们这样理解的权利之前，这样的想法也只能是作为学者的观点。如果说民诉法修改之前就环境公益诉讼的原告资格的规定属于法律上的盲区，那至少我们还可以期盼光明，还可以发挥想象，还可以从其他途径来争取这个资格，但是现在，法律直接把真正有动力和责任感的可能的原告直接排除掉了，只留下一群和政府甚至环境责任者有千丝万缕关系的“社会团体”。

曲靖市环境保护局在该案中诉讼地位的评析

如前所述，这个原告的确立比较曲折，而法院在建议的时候给出的理由是：类似于自然之友这样的民间环保组织提起的环境公益诉讼从未立过案，环保局的加入可以为立案增加正当性；本案大量的监测性数据、处罚报告等都由环保局掌握，环保局成为原告可以带来举证上的便利。昆明市中院、检察院、公安局、环保局于2008年11月曾联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定检察机关、环保部门和有关社会团体可以提起公益诉讼；而2009年云南省的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》却以“环保公益诉讼制度本身就是司法对行政执法的补充，在环境公益行政诉讼中，行政机关可能成为不履行法定职责之诉的被告”为由排除了环保局的原告资格。2010年8月最高人民法院出台了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出，各级法院要依法受理环保部门代表国家提起的环境污染损害赔偿案件。作为回应，2010年11月，昆明市中院与市检察院联合发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，再次确立了检察机关、环保机关、环保社团作为公益诉讼人的地位。鉴于前面的分析，本案中提出诉讼的两个民间环保组织，尤其是出具起诉状的自然之友没有被包含于社会团体中，所以，环保局的加入便很有必要了。

那么，环保局作为环境保护行政机关，是否可以自然地对应于民诉法修改案中的“有关机关”，当然地成为环境公益诉讼的适格原告呢？

环保局相对于公民个人和其他组织，在环境公益诉讼中具有很多技术层面的优势，比如对环境污染的了解，具有更加专业的知识、设备和手段来获取相关证据等，这对降低诉讼成本和提高诉讼效率无疑是其他主体无法比拟的。但如果我们了解了环保局的职能，便会对其作为环境公益诉讼原告的正当性产生质疑。

环保局的职责之一是针对环境违法行为采取积极的行政行为进行监管使环境公益得到维护或补救。也就是说，环保局对环境违法行为者或者环境责任者是一种上对下的行政管理关系，实施对环境的监测，发现环境违法行为并进行行政执法。在管理过程中，环保局有两种态度一一作为或不作为，而这两种态度可以决定其是否可以作为环境公益诉讼的原告。如果环保局积极履行职责，采取了尽可能的行政手段来监管环境违法行为者但仍然无法充分维护已经受损的环境公共利益，那么其作为原告是正当的；如果环保局并未采取措施或未充分履行职责，则其应该和违法行为者一起承担责任，此时如果仍然允许其作为原告提起诉讼，则法律所恪守的权利和义务的平等、公平等原则将荡然无存。

在陆良案中，2004年1月7日，陆良县环境保护局对陆良化工、云南省陆良和平科技有限公司新建项目1万吨铬粉建设项目签署的审查意见为：“经研究同意该项目新建，但应注意以下几点：第一，严格执行环保三同时制度；第二，废水必须循环使用，严禁外排，并防止跑冒滴漏渗现象；第三，废气必须做到达标排放；第四，保护周边环境，搞好厂区绿化美化工作；第五，该项目竣工验收合格后方能正式投入生产”。规模如此巨大的项目启动后，环保局如果有真正的监测和管理行为，这么严重的污染结果是不符合逻辑的，因此，曲靖市环保局是否穷尽行政监管手段，尽到了自己的管理职责是值得商榷的。尽管引发陆良案的是几个为谋取运输利益而擅自倾倒铬渣的人，尽管因为历史原因，铬渣已经堆放在珠江源头南盘江的陆良化工厂的露天仓库里已有近20年，但作为管理者，对如此庞大的污染源及其对周围环境所造成的影响不可能一无所知。至少从2005年开始，国家《铬渣污染综合治理方案》已经颁布，而从曲靖市环保局提供给自然之友的证据里，不仅关键的核心证据单薄，而且有的数据相互矛盾。环保局在其中的行为到底怎样我们暂时还无从得知，但是，如果真的有怠于行使管理职责的情形，那其作为原告的原动力就会欠缺，诉讼中是否也会消极应对，更让人担心。

所以，环保局不仅不应该作为该案的原告，而且应该和该案的被告一起对环境污染承担责任，至少是行政管理责任。但是，2012年12月28日，在法庭组织下，原被告双方达成了调解协议：被告愿意承担环境侵权的全部责任，包括停止侵害、消除危险和环境修复的法律责任与经济责任，同时愿意接受包括原告在内的公众监督及第三方审核。尽管看起来这个案子在众多力量推动之下了结了，但是由于没有进入庭审阶段，因此，针对该案中的诉讼主体的适格问题没有正面进行讨论，留给我们思考的空间也就更大了。

（作者单位：重庆大学法学院）