[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 西安市环保局

[案例类型] 探索类

[案例名称] 从典型案例谈防止杨尘污染执法依据

[主要违法行为] 违反大气污染防治管理制度

[污染类型] 大气污染

[违法企业所属行业] 工程监理

[处罚及执行情况] 处罚款9.8万元 执行到位

[关键词] 处罚对象 一事二罚 处罚依据 时效

[案例概要] A市环保局对H工程监理公司防止杨尘污染拾施不力进行行政处罚，H工程监理公司以处罚对象不对为由，多次行文陈述，不服行政处罚决定，并拒缴罚款，但也未申请行政复议和提起行政诉讼。在接到A市环保局申请去院强制执行各知书后，H公司最终履行了罚款本全和数额相同的加处罚款。本来步友的部分事实和依据，诸如处罚对象、“一事二罚”、处罚依据选择、诉讼和执行时效等问题，需要在执法实践中探讨。

[案例启示] 为与《中华人民共和国行政诉讼法》有效衍接。避免争议和败诉，环保部门在行政处罚中，未适用《中华人民共和国环境保护法》，而单独适用《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等单行法律条款，给予当事人的行政诉讼期限是3个月，而不是15天。

基本案情和处理经过

A市为加大大气污染整治力度，成立了A市大气污染防治领导小组，集中管理全市扬尘和冒黑烟等污染问题。领导小组由A市环保局牵头，建委、市容、市政和综合执法等多部门参加，对扬尘污染问题重点进行检查和督办。商定对发现的部分违法问题交由A市环境监察支队实施行政处罚。

A市大气污染防治领导小组执法人员在2012年2月13日检查时发现，A市郊区(B区)某风景名胜区新开发的文化广场项目施工现场堆存大量黄土，未采取覆盖等有效防止扬尘污染措施。检查组录像取证，现场记录，并要求施工人员寻找管理人员签收检查记录和通知，要求停止违法行为，进一步接受调查处理。在现场的H工程监理公司负责人在检查记录上签名，并注明为“代建公司”。事后检查组将案件交由A市环境监察支队处理，2012年2月14日H工程监理公司(代建方)和项目施工方(乙方，外省某城建公司)派人共同到A市环境监察支队接受问询，对检查当天的记录事实无异议，并共同在问询笔录上签字认可，但未明确提出谁对违法事实负责任。

A市环境监察支队根据现场检查记录和问询笔录，认为H工程监理公司作为代建方在现场检查记录上签字，对记录事实也无异议，负有管理责任。经过立案等内部审批程序后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条和第三十一条等规定，以A市环保局名义向H工程监理公司送达了《A市环境保护局行政处罚事先告知书》，告知其违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条的规定，拟以《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第四项的规定，对其处以五万元以下罚款，并告知其有陈述和申辩权。

H工程监理公司接到处罚告知书后，书面对处罚提出异议。主要理由为：一是认为“处罚对象有误”，声明景区开发项目建设主体为A市某开发区旅游发展有限公司(甲方)，有项目立项报告等材料为证，且与HI程监理公司尚未签订代建合同，业主授予代建方职责尚未约定，所以现场存在的违法主体不应认定为H工程监理公司。二是认为“违反了一事不重罚原则”，H工程监理公司提供了A市环保局B区环保分局对项目施工方(乙方)因同一事实送达了拟处罚10万元的行政处罚告知书，H公司认为“根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，就现场同一问题不适用重复罚款”。三是认为“整改态度端正，措施有力”，H工程监理公司称其已与工程施工方(乙方)到A市环保局接受处理，并于2012年2月15日由H工程监理公司就检查发现问题对项目施工方(乙方)下发整改通知，各方现已整改到位。综上，H工程监理公司认为A市环保局不应对其实施行政处罚，若坚持要处罚，应对项目主体公司(甲方)或项目施工方(乙方)实施行政处罚。

经过研究，A市环保局委托A市环境监察支队对H工程监理公司答复意见如下：

第一，关于处罚对象的问题。从现场检查记录的签收、接受调查问询笔录、H公司“行政处罚陈述意见书”及提供的附件(立项报告、整改报告等)文书资料中，反映出H工程监理公司作为代建方(可能尚未与甲方签订合同)，实际对施工现场在实施管理，对施工方(乙方)有内部管理权力和经济处罚权力，对违法事实负有管理责任，应认定为处罚对象。同时A市环境监察支队认为此案件中甲方的实际职责是在办理各种手续，与现场管理未发生直接关系；乙方责任不明，因出土、拉土工程还有拆迁地村民和其他劳务公司参与。若H工程监理公司认为甲方或乙方负有责任，应协商甲方或乙方，明确内部管理责任，取得一致意见，共同书面向A市环保局提供具体责任人，A市环境监察支队可按程序予以重新处理。

第二，关于“一事二罚”的问题。H工程监理公司反映问题属实，但A市环境监察支队和B区环保分局对此案还处于调查阶段，分别送达了行政处罚事先告知书，尚未审批送达行政处罚决定书。经请示A市环保局，明确A市环境监察支队继续按程序处理此案件，B区环保分局程序停止，但今后仍应对该项目工地负有日常监管责任。

第三，明确责任，加强管理。该案件反映出项目甲方、乙方和代建方对某些环保管理职责还不明确，认识存在不足，容易出现环境违法问题，也易出现“扯皮”现象，理应严肃处理，高限处罚，以督促各方加强管理、明确责任，消除隐患。

在得到A市环境监察支队的明确答复后，HT程监理公司协商甲方和乙方未果，仍对该案件处罚持异议，明确表示不愿接受处罚。

2012年3月13日，A市环境监察支队向H工程监理公司送达了《A市环境保护局行政处罚决定书》，载明依据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第四项的规定，决定对H工程监理公司防止扬尘污染措施不利的违法行为处罚4．9万元，并告知如不服处罚决定，可在接到此决定书之日起60日内申请复议，也可在15日内直接向人民法院起诉，逾期将申请人民法院强制执行。但H公司拒签决定书，执法人员留置送达。2012年3月14日，H工程监理公司回函A市环保局，提出“已收到贵局XX号罚款通知单，该通知单系指XX项目，目前我公司与该项目无任何合同关系，贵局是否找错责任主体，请复核”，表示不服此决定书。之后，A市环境监察支队多次催缴罚款，H工程监理公司以“项目负责人已辞职”为借口，拒绝履行行政处罚。

2012年5月中旬，A市环境监察支队将该案文书交由A市环境保护局所在地C区人民法院审查，拟申请法院强制执行。C区人民法院行政厅审查后，提出两点建议：一是以后给予当事人直接向人民法院提出诉讼期限最好为3个月，虽然《中华人民共和国环境保护法》给予当事人的行政诉讼期限是收到处罚决定之日起15日内，但要考虑与其他法律的有效衔接；二是申请强制执行的时限为送达行政处罚决定书后期满3个月，并在期满3个月内申请。

2012年7月3日，A市环境监察支队按程序向H工程监理公司送达《A市环境保护局行政处罚强制执行事先告知书》，要求履行罚款本金和加处的罚款，该单位再次拒绝签收，执法人员留置送达并录像取证。在拟申请法院强制执行的同时，A市环保局也考虑对该工程监理公司采用环保联动制约、银行征信系统制约等机制促使单位提高认识、履行环保义务。

2012年7月6日，H工程监理公司直接向A市环境监察支队履行本金罚款4.9万元和加处的罚款4.9万元，共计缴纳罚款9.8万元，此案基本结束。

本案涉及的法律问题

关于处罚对象的问题

涉及扬尘和建筑施工噪声污染的工程项目，管理结构上一般分为建设方(甲方)、主体施工方(乙方)、工程监理方和其他方面(例如，委托代建方、劳务公司和个体劳务等)，按照《中华人民共和国环境保护法》“谁污染、谁治理”的原则和原国家环境保护总局《关于建设项目建设过程中排污申报及排污费征收问题的复函(环函[2005]243号)》的解释，一般扬尘污染和超标噪声污染，行政机关的处罚对象一般应是具体施工的乙方或劳务公司。但现实情况是，施工出土和拉土阶段，劳务大部分承包给个体挖掘机和拉土车司机，有的不得已承包给拆迁地的村民，使得环保等部门难于管理和实施处罚。所以对于工程项目出土阶段产生的扬尘污染和超标噪声污染，许多环保行政机关认为甲方或代建方有不可推卸的教育和管理责任，一般应为管理和处罚对象，这也是本案确定代建方为处罚对象的原因。

处罚依据的选择问题

《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条规定，“在人口密集地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、砂石、灰土等物料，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气”；第四十六条第四项规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同的情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款……(四)未采取防燃、防尘措施，在人口密集地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的”。本案地点为某风景名胜区，应为“在人口密集地区”，主要是针对防止扬尘污染的措施不到位行为的处理，因此本案选择《中华人民共和国大气污染防治法》第四十六条第四项规定，依据违法情节，综合考虑各项因素，按照工作程序，处罚违法单位4.9万元。

关于“一事二罚”问题

A市大气污染防治领导小组对扬尘违法问题严肃处理的同时，也对发生地的区县政府加强考核，将发现的违法问题及时通报到所在地的环保部门。本案中B区环保分局正是依据A市大气污染防治领导小组办公室下发的督办文书对乙方立案处理的，所以B区环保分局行政处罚告知书载明的违法时间、地点和事实与A市环境监察支队向H工程监理公司送达的《A市环境保护局行政处罚事先告知书》基本一致，但处罚额度不同。如不终止一方的处罚程序，就违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。A市环境监察支队报请A市环保局，及时终止了B区环保分局的处罚程序，并强调了工作中的协调和配合问题，保证案件的处理得以顺利进行。

申请法院强制执行实效等问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外”。本案依据《中华人民共和国环境保护法》给予当事人的行政诉讼期限是收到处罚决定之日起15日内，视为“法律另有规定”，并没有错误。据此，行政处罚决定书送达后当事人未申请行政复议且未提起行政诉讼的，60日应为届满。但对本案有管辖权的C区人民法院审查案件资料时，坚持认为申请强制执行的时限为送达行政处罚决定书后期满3个月，如此就产生了1个月的“空档期”，导致申请法院强制执行遇到阻碍。

关于加处罚款问题

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项规定，“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，在本案以前，A市环境保护局基本从未能够收缴到加处的罚款，C区人民法院也认为执行较难、不好操作，未支持执行加处的罚款。2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制执行法》对加处罚款的执行做出明确的规定，所以本案最终收缴到未超过罚款本金4.9万元的加处罚款4.9万元。

本案启示

我们注意到，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》明确给予当事人的行政诉讼期限是收到处罚决定之日起15日内，但《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等单行法律未并明确规定行政诉讼时效，所以C区人民法院建议给予当事人直接向人民法院提出诉讼期限为3个月内，是有道理和依据的。所以我们建议，环保部门在环境违法案件的处理中应以《中华人民共和国环境保护法》作为可依据的基本法，与其他单行环境法律、法规同时并用，给予当事人正确的行政诉讼期限，有效衔接，避免争议和败诉。