文/高之国 贾宇 密晨曦

国际海洋法法庭（以下简称“法庭”）是依据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）设立的独立司法机构，包括海底争端分庭（以下简称“海底分庭”）和4个特别分庭（简易程序分庭、渔业争端分庭、海洋环境争端分庭和海洋划界争端分庭）。法庭由21位独立法官组成，处理关于《公约》的解释或适用的争端，以及授予法庭管辖权的任何其他协定特别规定的所有事项。

《公约》规定，经国际海底管理局（以下简称“管理局”）大会或理事会请求，海底分庭应对其活动范围内发生的法律问题提出咨询意见。2010年5月-2011年2月，法庭受理的第17号案——国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务的咨询意见，是国际海洋法法庭首例咨询意见案，也是海底分庭的首例案件。海底分庭发表的法律咨询意见是对《公约》有关条款和问题的权威解读，为国际社会所瞩目。

背景情况

2008年，瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司向管理局提交请求，核准在克拉里昂—克利伯顿（Clarion-Clippton）中央太平洋断裂带多金属结核保留区内开展勘探多金属结核工作计划的申请书，瑙鲁和汤加作为担保国。2009年5月5日，瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司通知管理局秘书处，请求推迟考虑其勘探多金属结核工作计划的申请。

2010年，瑙鲁代表团向管理局提交了“就担保国的责任和赔偿责任问题请国际海洋法法庭海底分庭提供咨询意见的提议”。瑙鲁顾虑，发展中国家的自身技术能力和经济实力有限，如果其担保的个人或实体在“区域”活动中造成环境污染等损害，可能无力承担相应的法律风险。因为在某些情况下，由此产生的赔偿责任或费用将远远超过诸如瑙鲁这样的发展中国家的经济赔偿能力。虽然《公约》中有相关条款涉及到担保国的责任和义务问题，但仍有必要进一步明晰。

2010年5月6日，经协商一致，管理局理事会通过第ISBA/16/C/13号决定，请求海底分庭就如下问题发表咨询意见：

一是《公约》缔约国在依照《公约》特别是依照第11部分以及1994年《关于执行1982年12月10日< 联合国海洋法公约>第11部分协定》（以下简称《执行协定》）担保“区域”内的活动方面有哪些法律责任和义务？

二是如果某个缔约国依照《公约》第153条第2（b）款担保的实体没有遵守《公约》特别是第11部分以及1994年《协定》（《执行协定》）的规定，该缔约国应担负何种程度的赔偿责任？

三是担保国必须采取何种适当措施来履行《公约》特别是第139条和附件三以及1994年《协定》（《执行协定》）为其规定的义务？”

2010年5月，管理局秘书长将理事会的上述请求正式知会海底分庭，法庭将其列为第17号案。

咨询意见主要内容分析

海底分庭对第17号案的审理经过了有关国家和国际组织提交书面意见、举行口头陈述、进行初步审理、对法律咨询意见初稿进行审读、发表正式的法律咨询意见等几个主要阶段。

2010年5月18日，通过第2010/3号文书，海底分庭庭长邀请《公约》各缔约国、管理局和作为观察员参加管理局大会的政府间组织向海底分庭提出书面陈述。包括英国、瑙鲁、韩国、罗马尼亚、荷兰、俄罗斯、墨西哥、德国、中国、澳大利亚、智利和菲律宾在内的12个国家，以及国际海洋金属联合组织、国际自然及自然资源保护联盟、国际海底管理局和联合国环境规划署4个国际组织提交了书面意见。绿色和平基金理事会（国际绿色和平组织）和世界自然基金会联合提交了书面陈述，但未被列为第17号案的档案文件。

2010年9月14—16日的口述程序中，管理局、德国、荷兰、阿根廷、智利、斐济、墨西哥、瑙鲁、英国、俄罗斯、联合国教科文组织政府间海洋学委员会和国际自然及自然资源保护联盟等12个国家和国际组织，在海底分庭发表了意见。口述程序之后，海底分庭进行了闭门讨论，拟定咨询意见稿并进行了多次审读。

2011年2月1日上午，法庭就国家在担保个人或实体进行“区域”内活动的法律责任和义务问题，正式发表了法律咨询意见。咨询意见由4部分组成，包括导言和对理事会所提3个问题的答复意见，主要内容涉及案件管辖权、可审性、适用的法律、“区域”内活动担保国所应承担的责任和义务、担保国应采取的必要和适当措施、严格法律责任和剩余责任的制度、损害赔偿的范围和限度等问题。

关于对本案的管辖权和可审性问题，海底分庭全体一致地决定，对管理局就“区域”内活动发表咨询意见的请求享有管辖权；全体一致地决定，应就理事会请求所提之法律问题发表咨询意见。

缔约国在担保“区域”内活动方面的法律责任和义务

咨询意见认为，按照《公约》和有关法律文件的规定，缔约国在担保“区域”内活动方面的法律责任和义务，包括两大类：“确保遵守”的原则性义务和其他的直接义务。

第一，“确保遵守”的原则性义务。担保国应确保被担保的承包者遵守合同条款和《公约》及相关法律文书中所规定的义务。这是一种“尽职”（Due Diligence）的义务。担保国必须尽最大努力确保被担保的承包者履行义务。尽职义务要求担保国在其法律制度范围内采取措施，这些措施应由法律、规章和行政措施构成，所采取的措施必须“合理和适当”。第二，其他的直接义务。一是根据《公约》第153条第4款的规定协助管理局的义务。二是履行《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（以下简称《锰结核规章》）、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》（以下简称《硫化物规章》）和《里约宣言》第15项原则所规定的预防性措施（Precautionary Approach）的义务，该项义务也是担保国“尽职”义务的一部分。三是《硫化物规章》中规定的“最佳环境做法”的义务同样适用于《锰结核规章》。四是在管理局为保护海洋环境发布紧急命令的情形下，有采取措施确保履行担保条款的义务。五是提供追索赔偿的义务。

此外，担保国履行尽职义务，还应确保被担保的承包者遵守《执行协定》附件第一节第7条中规定的进行环境影响评估的义务。开展环境影响评估也是习惯国际法规定的一般义务。《公约》第206条将其规定为各国的直接义务。各国如有合理根据，认为在其管辖或控制的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动可能对海洋环境造成的影响作出评价，并应依照规定的方式提送这些评估结果报告。《公约》第153条第4款将其规定为担保国协助管理局义务的一个方面。

以上义务对于发达国家和发展中国家同等适用。为使发展中国家能够在深海海底采矿中与发达国家处于平等的地位，《公约》中规定的关于发展中国家特殊利益和需求的条款应得到有效执行。

缔约国对被担保的实体违反规定所应承担的赔偿责任

关于缔约国对被担保的实体违反《公约》与《执行协定》的规定应承担何种程度的赔偿责任，海底分庭在咨询意见中一致认为，担保国的责任源于其未履行《公约》及相关法律文书中的义务，而被担保的承包者未能履行其义务这件事本身不能引起担保国的责任。担保国承担责任的要件：一是没有履行《公约》规定的义务（Responsibilities）；二是发生了损害。

担保国因未能履行“尽职”义务而承担责任的条件是：未履行义务与损害之间存在因果关系。此责任是由于承包者未能履行义务导致损害所引起的。担保国未履行义务和损害之间的因果联系应当是实际存在的，而不能基于推定。如果担保国已经采取了“一切必要和适当的措施”以确保被担保的承包者有效履行其义务，则可免除其责任。但此种责任的免除不适用于担保国未履行其直接义务的情形。担保国的赔偿责任与被担保承包者的赔偿责任并行存在，而非连带责任。担保国也不承担任何剩余责任。多重担保者间应承担连带责任。担保国承担的责任应与实际损害相当。根据《锰结核规章》和《硫化物规章》，即使在勘探阶段完成之后，承包者依然应对所造成的损害负责。此规定同样适用于担保国的责任。

《公约》和相关法律文书中有关赔偿责任的规定，不妨碍其他相关国际法规则的适用。如果担保国履行了自身的义务，被担保的承包者造成的损害不应引发担保国的责任。如果担保国未能履行义务，但是此未履行义务的行为没有造成损害，此种不法行为的后果应由习惯国际法确定。鉴于某些情形下，损害可能无法得到全部赔偿，例如，担保国已履行了应尽的义务，或担保国未履行其义务与损害间无因果关系，但承包者未能全部赔偿损失，可考虑建立一个信托基金，以用于未能获得全部赔偿的那部分损失。

担保国为履行《公约》及《执行协定》的责任而应采取的措施

关于管理局提出的第三个问题，即担保国必须采取何种必要和适当的措施来履行《公约》以及《执行协定》为其规定的责任，咨询意见指出：《公约》要求担保国在其法律制度框架内，通过法律、规章并采取行政措施。这一规定有两个层面的意义：确保承包者遵守其义务和免除担保国的责任。

法律、规章和行政措施的范围和程度，取决于担保国的法律制度。在承包者与管理局签订合同的有效期内，上述法律、规章和行政措施应一直有效。虽然法律、规章和行政措施的存在并非与管理局签订合同的前提条件，但这是担保国履行应有的“尽职”义务和在寻求免责时的必然要件。

按照《公约》规定，担保国采取的措施应包括法律、规章和行政措施。担保国仅与承包者签订一纸合同的安排，不能认为是履行了《公约》规定的义务。担保国在制定法律、规章以及采取行政措施方面不存在绝对的自由裁量权。担保国必须善意地履行义务，并且以合理的、相关和有益于全人类利益的方式行事。

在海洋环境保护方面，担保国的法律、规章和行政措施不得宽松于管理局所采取的规章和措施，或低于国际规则、规章和程序的要求。

最后，法律咨询意见特别提及，分庭的裁判（decision）应以缔约国最高法院判决或命令的同样方式，在缔约国领土内得到执行。

关于第17号案的评述

总体上看，国际海洋法法庭关于第17号案的咨询意见，是一个比较衡平的“软性判决”，既客观、科学地解释了《公约》和相关法律文件中关于担保国的法律责任和义务的条款和规定，也积极认真地考虑了深海开发各个方面的立场和利益。咨询意见有两大特点：一是特别强调担保国应采取法律、规章和行政措施，以履行其“确保遵守”的义务，二是特别重视“区域”内活动的海洋环境和生态保护问题。

尽管咨询意见在“顾及发展中国家有效参与‘区域’内活动的利益和需要”的问题上，没有明确为属于发展中国家的担保国在承担责任和义务方面规定“共同但有区别的责任”，但分庭在咨询意见中也强调指出，为使发展中国家能够在国际海底区域开发中与发达国家处于平等的地位，《公约》中关于发展中国家特殊利益和需求的条款和规定，应积极创造条件以有效执行。

不同于诉讼案件，咨询意见一般不具有法律拘束力。但从以往的国际司法实践看，咨询意见往往被视为对一般国际法的主导性的权威陈述。国际海洋法法庭作为最重要的国际司法机构之一，就国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务所发表的咨询意见，作为最有力的“软法”的作用是毋庸置疑的，对今后“区域”内的活动以及国际海洋法的发展有着重要而深远的影响。

（高之国系国际海洋法法庭法官、国家海洋局海洋发展战略研究所所长、研究员；贾宇系国家海洋局海洋发展战略研究所副所长、研究员；密晨曦，国家海洋局海洋发展战略研究所）