[案例来源] 环境保护部环境监察局
[案例提供单位] 吉袜大学
[案例点评人] 刘红琴 王宪恩 胡若漪 段海燕
[案例类型] 探索性
[案例名称] 终端能源消费过程国城市大气污染防治关键问题解析
[主要违法行为] 违规使用炭质页岩作为内掺燃抖；页岩砖烧制窑烟气未经处理直接排放，烟气中SO2最高浓度超过环境标准8.6倍
[污染类型] 大气污染
[违法企业所属行业] 建材行业
[处罚及执行情况] 责令关闭，已执行
[关键词] 终端能源消费 大气污染 限期治理 责令关闭 司法审查之诉
[案例概要] 2011年年4月25日，张冢界市环境保护局永定区分局进行现场检查。发现万捷公司的砖厂违规使用炭质页岩作为内掺燃科，使烟气SO2超标。永定区分局和永定区政府先后下达了《限期改正通知书》和《污染限期治理决定书》，但是砖厂烟气SO2仍超标。2011年10月17日，永定区政府依托张家界市人民政府下发的《关于对环境违法案件进行挂牌督办的通知》精神，拟对万捷公司的砖厂作出关闭的行政处罚。万捷公司认为处罚决定没有事实友法律依据，遂向张家界市中级人民法院提起环境行政诉讼。
[案例启示] 雾霾天气严重危友人类生存环境。国家及地区应采取措施应对终端能源消费过程中的大气污染，这不仅需要环境法律法规制度的不断完善和改进，更需要区域环境政策的有效制定和实施。在应用法律对超标排放企业的处罚责任不能有效衡量时，地方政策的实施和推行成为污染治理的有效参考。
2013年1月，我国中东部地区出现了多年罕见的严重“雾霾天气”，范围大、污染重、持续时间长，大气污染防治遂成为新时期国家环境管理和污染防治的重点领域，环境管理政策的更新以及环保部门监管力度的提高亦成为新时期国内外学术界关注的热点。
基本案情与审理过程
2012年3月14日，湖南省张家界市中级人民法院立案受理了“原告张家界万捷建材有限公司（以下简称万捷公司）不服被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）所作出的张定政罚[2011]7号行政处罚决定”的环境行政诉讼一案。2012年5月23日，湖南省张家界市中级人民法院开庭审理了此案。
经审理查明，2011年4月25日，张家界市环境保护局永定区分局（以下简称永定区环保分局）对原告万捷公司的砖厂进行现场检查，永定区环境监测站对万捷公司的砖厂砖窑废气排放进行现场采样监测。结果表明，万捷公司的砖厂存在以下环境违法行为：违规使用炭质页岩作为内掺燃料：页岩砖烧制窑烟气未经处理直接排放，烟气中SO2最高浓度超过环境标准8.6倍。永定区环保分局认为该砖厂的行为违反了《大气污染防治法》第十三条的规定，遂于2011年5月5日下达《环境违法行为限期改正通知书》，责令原告万捷公司在5月12日之前改正违法行为。
2011年5月19日，经调查原告万捷公司的砖厂烟气SO2仍超标，被告永定区政府下达了《污染限期治理决定书》，限原告万捷公司3个月内完成治理任务。原告收到该决定书后，立即进行污染治理工程建设，但未在规定的3个月时间内按要求完成污染限期治理任务。2011年11月16日，永定区环保分局现场检查发现该砖厂超标排放S02的情况仍未改变。据此，2011年11月29日，被告永定区政府根据《环境保护法》第三十九条第一、第二款的规定，同时参考张家界市人民政府2011年7月12日下发的《关于对环境违法案件进行挂牌督办的通知》精神（通知要求“永定区政府要责令所辖的16家砖厂于2011年9月底之前将其窑炉烟气处理设施建设到位，并实现达标排放，否则，依法予以取缔关闭”，原告的砖厂属于这16家砖厂之一），对原告作出了“责令关闭原告的页岩砖厂，停止页岩砖的生产并关闭生产设施”的7号处罚决定。
原告认为，自永定区环保分局下达《环境违法行为限期改正通知书》后就积极进行污染指令，并未造成严重的后果，不能对其实施关闭的强制措施，因此，被告所作出的7号处罚决定没有事实及法律依据，遂向张家界市中级人民法院提起环境行政诉讼，要求撤销处罚决定。
张家界市中级人民法院查明：被告是以原告采用炭质页岩作为内掺燃料，从而导致排放烟气中的SO2超标而对原告所进行的处罚，原告并未按要求完成限期治理；被告首先是对原告作出了限期3个月治理的决定，但从区环保分局在近半年后去砖厂检查的情况来看，原告的砖厂仍然没有达到治理的要求，永定区政府的环境行政处罚决定适用法律正确；根据张家界市人民政府的通知的精神，原告属于挂牌督办的砖厂之一。因此，被告作出的7号处罚决定既符合环保法律要求，也符合张家界市人民政府的督办要求。
综上所述，张家界市中级人民法院认为被告永定区政府所作出的7号处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告张家界市永定区人民政府2011年11月29日所作出的张定政罚[2011]7号行政处罚的决定。
案件争议的焦点及环境管理政策法规问题
大气污染防治中的限期治理权限及法律适用问题
《大气污染防治法》第四十八条规定，“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理……限期治理的决定权限由国务院规定”。原国家环保总局环法[2000]187号和环函[2004]70号给下级环保部门的复函中答复，“在国务院对限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚作出规定之前，对向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的企业事业单位的限期治理，可按照《环境保护法》第二十九条、第三十九条规定办理”。而《环境保护法》第二十九条规定，“市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”。由此，大气污染防治过程中的限期治理决定权限为地方人民政府。本案中，永定区政府有权对万捷公司的大气污染行为作出限期治理的决定。
行政处罚是否过重问题
原告万捷公司认为被告永定区政府对其实施关闭的处罚决定显属处罚过重。从本案的相关事实来看，被告永定区政府作出了限期3个月治理的决定，但在近半年后原告的砖厂仍然没有达到治理的要求。根据《环境保护法》第三十九条规定，被告作出的停业关闭的处罚决定，符合法律规定。另外，考虑到大气污染治理和产业结构调整，张家界市人民政府下发对环境违法案件进行挂牌督办的通知要求，被告作出的停业关闭的处罚亦符合区域地方政策。所以，永定区政府依法作出关闭的行政处罚，即符合法律的规定又符合地区可持续发展的需要。
法律规定与地方政策相结合问题
本案中，被告永定区政府作出的处罚决定，涉及大气污染防治中环境法律与环境政策的结合与统一。虽然本案中永定区政府参照了张家界市人民政府的通知精神，但关闭万捷公司的行政处罚主要是依据《大气污染防治法》第四十八条、《环境保护法》第二十九条和第三十九条的规定作出。所以，地方政策的实施以法律规定为基础，政府及相关部门行政处罚决定，不仅要严格按照法律法规的规定，还应从地区社会经济发展及污染控制角度出发，满足地方环境政策实施的要求，从而促进经济社会的可持续发展。
本案启示
雾霾天气严重危及了人们的生存环境，国家及地区应采取措施应对终端能源消费产生的大气污染物，这不仅需要环境政策的有效制定和实施，更需要环境法律法规制度的不断完善和改进。本案被告永定区政府依据相关政策法规依据对原告万捷公司进行了行政处罚法律事实表明，在应用法律对超标排放企业的处罚责任不能有效衡量时，地方政策的实施和推行成为污染治理的有效参考，这既体现了环境法律法规的权威性，也体现了环境政策的阶段性和发展性，环境法律法规与环境政策的有效结合，是现阶段我国大气污染防治的有效方式之一，是促进区域经济社会可持续发展的重要举措。
[基金项目：国家自然基金项目“应对气候变化的低碳经济区建设政策研究”（70941036）资助]
（作者单位：吉林大学地下水资源与环境教育部重点实验室）
简 讯
《2010年全球疾病负担评估》称空气污染严重影响人体健康
2012年3月31日，在清华大学召开的“空气污染与健康效应学术研讨会”上，一项新的关于全球所有主要健康风险的系统分析结果显示，2010年中国的室外空气污染导致120万人过旱死亡以及超过250077健康生命年的损失，
这项名为《2010年全球疾病负担评估》（2010 Global Burden 0f Disease，以下简称GBD2010）的报告发现在全球范围内，PM2.5形式的室外空气污染所导致的公共健康风险比通常认为的要严重得多，每年在全世界导致320万人过旱死亡以及760077健康生命年的损失。
GBD201O的室外空气污染专家组联席主席亚伦·科恩介绍，在全球空气污染严重的中国和亚洲一些发展中国家，其健康风险尤其高。在全球疾病负担研究的所有风险因予中，室外空气污染在中国的死亡率和整体健康负担申均排名第四位，仅仅次于饮食风险、高血压、吸烟三项风险因素。
中国工程院院士、清华大学环境学院教授郝吉明表示，今年1月出现在我国中东部地区的大规模、综合性的大气污染问题在全球并不多见。可以说区域大气复合污染已经成为制约京津冀、长三角、珠三角和其他快速发展申城市群区域经济发展的重大瓶颈因素。
国家环境与健康专家咨询委员会委员、复旦大学公共卫生学院教授阚海东在研讨会上介绍，无论是短期效应、长期效应还是干预研究，都有强有力的证据显示中国大气污染能够带来显著的健康危害。他指出，“此前我们只能利用一些西方国家的证据来推算中国大气污染疾病的负担。我们特别亟需的是大气污染前瞻性，特别是PM2.5有关的前瞻性的队列研究，这种研究将为从本质上解决中国大气污染疾病负担问题提供最重要的依据。”
北京大学医学部公共卫生学院劳动卫生与环境卫生学系主任郭新彪表示，实现可持续发展必须要直接面对空气污染以及它带来的健康危害，在处理目前面临问题的时候，预防是第一的，要对一些预见的可能问题有所准备。
