[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例提供单位] 湖南省环境保护厅

[案例点评人] 贺飞 湖南省环境监察总队

[案例类型] 探索类

[案例名称] X市某有色金属综合再生有限公司多项环境违法案

[主要违法行为] 违反环境影响评价制度违反建设项目“三同时”友验收制度违反大气污染防治管理制度违反固体废物管理制度

[污染类型] 大气危险废物水

[违法企业所属行业] 有色金属冶炼

[处罚及执行情况] 对多个环境违法行为合并处罚，罚款25万元，已缴纳到位。

[关键词] 多个环境违法行为 行政处罚 合并处罚 执法效率

[案例概要] X市XX有色金属综合再生有限公司余热利用项目环评报告未经审批擅自开工建设并投入生产，且未配套建设烟气处理设施；电解锌项目未经环评擅自开工建设并投入生产；烟气脱硫设施闲置：无危废处置资质却购进含危废废料进行加工，将危险废物交给无资质的单位处理，未办理危险废物转移联单。环保部门对上述多个环境违法行为合并进行立案、调查、处罚。

[案例启示] 在目前环保执法实践中，经常会遇到当事人存在多个环境违法行为的情况，是对各违法行为分别查处，或者择较重违法行为进行查处，还是对所有行为进行合并处罚？法律、法规对此没有非常明确的规定。运用好合并处罚这一高效的环境行政处罚形式，对友时有效遏制环境违法行为，提高环保行政处罚力度和执法效率具有重要意义。转移联单。环保部门对上述多个环境违法行为合并进行立案、调查、处罚。

本案情和处理经过

2011年11月，某环保部门环境监察人员对X市某有色金属综合再生有限公司进行现场检查时发现该公司存在多个环境违法行为。其余热利用项目环评报告未经审批擅自开工建设并投人生产，且未配套建设烟气处理设施；电解锌项目未经环评擅自开工建设并投人生产；烟气脱硫设施长期闲置；无危废处置资质购进含危废废料进行加工，将危险废物交给无资质的单位处理，未办理危险废物转移联单。环保部门对上述多个环境违法行为一并进行立案调查，于2012年1月下达了行政处罚决定书，罚款25万元，责令立即停止违法行为。处罚到位后现已结案。该案是一起存在多种环境违法行为合并处罚的案件。

本案涉及的法律问题

该案能否适用合并处罚？

合并处罚是指一个当事人在某一个行政法律关系中，存在两种以上应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。合并处罚的适用应符合3个条件：一是必须是同一个当事人；二是必须存在两种以上违法行为；三是必须是同一个法律关系。该案当事人是同一个，存在多种违法行为，并且违反同一法律规范调整的范围，即环保法律法规调整的范围，完全适用合并处罚。

如何界定当事人存在多种环境违法行为？

多种环境违法行为是指当事人存在多个违法行为，且违法行为指向的对象不相同的情形。这里的数个违法行为是指“法律上的数行为”，而不是指“事实上的数行为”，也就是说，数个行政违法行为能分别独立、完整地满足数个行政违法构成要件。如在未经环评审批就建设生产违法行为中，当事人事实上可能实施了未经环评审批擅自开工建设、建成投入生产等数项事实行为，但只构成未经环评审批就建设生产一个违法行为。该案当事人违法行为指向的对象不一样，还存在闲置大气污染处理设施、违法处置危废等多个违法行为。

本案启示

目前，由于我国环境立法中对企业的处罚力度不是很大，加之执法人员力量的不足，一些企业违法成本低，守法成本高，造成环境污染屡禁不止。如何正确运用好“合并处罚”这一高效的环境行政处罚形式，对及时有效遏制环境违法行为，提高环保行政处罚力度和执法效率具有重要意义。

环保执法中合并处罚的必要性

第一，合并处罚可以降低环保执法成本，提高环保执法效率。环保执法需要投入一定的人力、物力、财力，如果对当事人两个以上的违法行为分别立案、调查等，将造成不必要的资源浪费，提高行政执法成本。

第二，合并处罚可相对提高环保执法处罚力度，有利于同违法行为作斗争。一个违法主体有多个违法行为，一般来说具有更大的社会危害性。合并处罚对存在多种违法行为的严重违法企业大大提高了其违法成本，增强了环保执法威慑力。

第三，合并处罚有利于违法行为人改正违法行为。正确使用合并处罚，就能使违法行为人明白自己违反了哪些法律条款，由此而受到何种处罚，有利于逐项改正违法行为。从而能充分发挥环保法律法规的指引、评价和教育作用。

正确运用合并处罚形式的原则

第一，可以参照适用刑法数罪并罚的指导性原则。我国刑法已确定了以限制加重原则为主，以吸收原则和并科原则为补充的并罚适用原则。例如，对于合并处罚的罚款数额的确定，在对各个违法行为量罚时应综合考虑并参照刑法“限制加重”原则适当从轻。如本案处罚金额多项相加适当从轻为25万元，但比任何一单项处罚金额都高。

第二，正确区分“一行为”与“数行为”的关系。要分析行为人的数个违法行为是否存有吸收和牵连关系。本案当事人余热利用项目未经环评审批擅自开工建设和擅自投入生产，如同时适用法律条款的不同规定分别量罚，与《中华人民共和国行政处罚法》规定的一个违法行为不得同时两次处罚的原则相违背，故应适用择重处罚的原则。

第三，应逐步规范环保执法合并处罚适用。由于目前合并处罚没有相关具体规定，环保执法过程中，不同地域的环保行政管理机关可能对当事人的几个相同的违法行为处以不同的处罚，损害环保执法的严肃性。如私设暗管超标排污的，有的按超标排污查处，有的按私设暗管处罚，有的对两者进行并罚。在执法中有时甚至会出现复杂的两种或两种以上并罚情况。规范合并处罚适用尺度对规范环保执法具有重要意义。

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国大气污染防治法》

第十二条……前款规定的排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的，应当及时申报；其大气污染物处理设施必须保持正常使用，拆除或者闲置大气污染物处理设施的，必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。

第四十六条……违反本法规定，有下列行为之一的，环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期改正，给予警告或者处以五万元以下罚款……

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

第五十七条 从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证……

第七十五条……违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：……（六）不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的……

有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；

第七十七条无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法所得三倍以下的罚款。

《环境行政处罚办法》

第五十三条第二款：对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。