[案例来源] 环境保护部环境监察局

[案例点评人] 沈蓓莉浙江省嘉兴市南湖区环境保护局

[案例类型] 探索类

[案例名称] W塑料五金厂违反环境影响评价制度、生态功能区划制度、“三同时”制度案

[主要违法行为] 未办理环境影响评价手续、选址不符合生态功能区则制度、未建设污染防治设施、废水废气直排环境

[污染类型] 水、大气

[违法企业所属行业] 废旧塑料再生造粒行业

[处罚及执行情况] 责令停止土产，按要求进行搬迁，处以法定最高额20万毛罚款。已停止土产，未予执行罚款。

[关键词] 公益诉讼公开评审高压态势监管长效管理机制倒逼机制

[案例概要] W塑料五金厂未办理环境影响评价手续、选址不符合生态功能区划制度、未建设污染防治设施、废水废气直排环境。N区环保局据此责令其停止生产，进行搬迁，并处罚款20万元。由于企业拒不执行处罚决定，N区环保局随即将案件移交检察院提起公益诉讼，并召开公众评审会。在行政执法、司法和社会的三重压力下，该企业最终顺利关停。

[案例启示] 环境执法要真正地贯彻经济、环境与社会协调发展原则，实现和谐社会的理念，必须从制度上不断创新。本案中，N区环保局突破传统的伞令与管制型钓行政执法框架，通过不断探索，形成一条执法、司法与公众参与相结合的新型环境保护道路，不仅提升了行政执法的水平、减少了当事人对行政执法的抵触，还从根本上倒逼产业结构调整，实现了环保与经济的双嬴。本案主要有以下宝贵经验：一是环境行政执法妥善个借助司法和社会公众的力量，形成环保合力；二是环境行政执法要与经济发展相结合。通过环境行政执法促进地区产业结构调整。从派头上戎少环境污染：三是环境行政执法除了要“晓之以理”，还要“动之以情”，真正池贯彻和谐社会理念。

废旧塑料再生造粒行业利用废旧塑料进行再生利用，对减轻“白色污染”和安排农村剩余劳动力有一定积极意义。但是相当一部分造粒企业主在低成本高利润欲望驱动下，大都在住房或临时搭建房内进行生产，生产工艺简单，且没有任何污染防治设施，导致废气和废水横溢，严重污染周边环境。

在浙江省J市N区环保局的信访案件中，废塑料造粒投诉比率很高，严重影响了群众生活健康。J市N区环保局于2006年起全力推进废塑料造粒行业整治，有效规范了废塑料造粒行业的生产经营，切实减少了污染。N区环保局对废塑料造粒行业实施长效管理机制，始终保持高压执法态势监管。下面这一案件就属于废塑料造粒行业整治“回头看”督查时发现并查处的一则案件。基本案情和审理过程

2010年3月18日，工市N区环保局执法人员接到群众举报，对位于N区大桥镇的W塑料五金厂进行执法检查。经查实，该厂主要从事废塑料造粒生产，投产至今未办理环境影响评价文件等环保审批手续。该厂曾在2009年被N区环保局立案查处，但是该厂经营者杜某屡教不改，仍继续违法生产，情节恶劣，引起群众强烈投诉。N区环保局根据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》之规定，于3月19日向该厂下达了《环境违法行为限期改正通知书》，责令该厂于5个工作日之内申请补办环评审批手续。N区环境保护局行政许可科于4月9日出具了《关于J市N区大桥镇W塑料五金厂补办项目的环保意见》，认定该厂位于N区生态功能区规划中的限制准人区，现址不符合规划要求，且根据《J市N区工业产业结构调整指导目录》，废塑料造粒项目为逐步转移类项目，要求其搬迁。

但是，杜某在明知无法通过环保审批情况下，继续违法生产。N区环保局执法人员认定上述行为已违反了《中华人民共和国环境影响评价法》和《浙江省建设项目环境保护管理办法》等相关法律法规规定，下达了《行政处罚告知书》，根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第四十二条规定，告知拟对该厂作出如下行政处罚：责令停止生产，按要求进行搬迁；处以法定最高额20万元罚款，设想倒逼其自动关停。杜某接到《行政处罚告知书》后，明确表示不服，并例举了家庭困难、厂小污染少等理由。

考虑此案件在废塑料造粒行业整治中具有典型性，且当事人屡教不改，经N区案件审核委员会集体讨论作出两项决定，于2010年5月21日将此案移交至N区人民检察院，启动公益诉讼。2010年5月28日，N区环保局根据行政处罚案件公众参与制度，召开案件公众评审会，由陆某等5名公众代表对此案件自由裁量方面进行评审。结果5名评审员一致同意N区环保局处罚意见。N区环保局于5月29日依据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第四十二条之规定作出行政处罚决定，责令该厂停止生产并处以20万元罚款。经过与检察院反复上门“晓之以理，动之以情”，杜某向N区环保局和N区检察院承诺将企业关停。6月10日，经执法人员现场核实该厂已停止生产并拆除生产设备，生产用电用水已停止供应。考虑杜某能自动停止生产和拆除生产设备，将场地清理干净、恢复原状，已经达到环境整治的根本目的，且其厂规模小产值少、杜某家庭也确有经济困难等原因，N区环保局决定不再执行其罚没款，给予结案。

本案的创新

N区环保局对废塑料造粒行业实施长效管理机制，执法人员在2009年查处该厂后，多次上门耐心做思想工作，向杜某讲解环保法律法规相关规定，劝导其严格按环保要求整改。但杜某以为缴纳罚款后即可“一了百了”，并以家庭经济困难等原由辩求继续违法生产经营。对此，N区环保局没有采用简单的重罚重处的方式，而是创造性地通过公益诉讼和公平评审借助司法和社会公众的力量，形成执法上的合力，最终圆满地解决了该案件，既维护了法律的权威、保护了人民群众的生命财产安全，也在执法中真正做到了保护行政相对人的利益，真正在行政执法中贯彻了和谐社会理念。本案中，主要在法律制度上有以下创新。

启动环境公益诉讼制度

N区环保局于2010年再次立案查处后，向区检察院提起公益诉讼程序。由于目前我国现行法律对侵害国家利益或公共利益的行为，追究行政责任居多，而极少、极难追究民事责任。而且我国现行环境保护法律法规规定的环境保护管理手段和措施还比较“软弱”，环境保护行政执法很难到位，需要有更多更有力的手段和措施来解决环境污染问题。通过环境公益诉讼的手段来解决环境污染问题，必然促进环境保护执法工作的深化。同时群众环境保护公益意识不足，法制观念淡薄。就N区来说，鲜有居民因环境侵权而提起相关的民事诉讼，而环境公益诉讼制度的引入，必将为公众环境公共权益的维护带来新的途径。该案中杜某最终在环境执法和公益诉讼的双重压力下自动关停。截至目前，N区环保局已联合区检察院对15起环境违法行政案件启动公益诉讼程序。

公众评审开创“阳光执法”先河

长期以来，虽然我国环境保护法律法规规定了公众参与环境管理的权利，但实践中环境执法活动也未完全公开，致使公众参与成了环境执法中的一个薄弱环节。N区环保局在环境行政处罚中寻找突破口，探索公众参与新思路，寻求切实可行的机制，确保公众参与权利的真正行使。所谓环境行政处罚公众参与制度，是指将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，组成公众评审团以召开案件公众评审会的形式，对原本法律只赋予行政机关的自由裁量权进行评议。案件审核委员会将把公众评审团集体决议意见，作为最终作出行政处罚决定的重要参考依据。N区环保局组建了一支由30名热心环保事业、具备一定的环保知识和法律知识、代表各阶层利益群体的公众评审团，担任“环境法官”，并通过媒体向社会进行公示，接受监督。该制度使环境执法能集中民智、体现民意、凝聚民力，更是搭建起环保部门与群众沟通的重要平台，有效确保环境执法更加公平公正，营造出和谐文明的执法环境，切实发挥公众参与制度对生态文明建设事业的引导作用。

高限处罚撬动产业转型

N区环保局出台《自由裁量权实施细则补充规定》（以下简称称《补充规定》），处罚力度之大在浙江省尚属首例。根据《补充规定》，对排污企业屡次超标排放污染物的，在处罚告知书中明确告知当事人已被立案查处的次数；凡被第二次立案查处的，将按照法定最高额度进行罚款，并通报区级各职能部门，建议取消一切年度评优和先进资格：凡被第三次立案查处的，将按照法定权限责令限期治理，并将其列入环保不良信用企业名单，在媒体中予以公示，同时抄送各大商业银行启动绿色信贷机制；凡被第四次立案查处的，报请区人民政府责令关闭，并依法作出停止或限制向排污单位供水、供电的决定。《补充规定》实施至今，共开具了17起20万一50万元的高额罚单，迫使不符合功能区规划和产业政策的企业自动关停或搬迁。用法定高限处罚倒逼产业结构调整的做法在全市环保系统得到推广。

本案启示

环境执法要真正地贯彻经济、环境与社会协调发展原则，实现和谐社会的理念，必须从制度上不断创新。本案中，N区环保局突破传统的命令与管制型的行政执法框架，通过不断探索，形成了一条执法、司法与公众参与相结合的新型环境保护道路，不仅提升了行政执法的水平、减少了当事人对行政执法的抵触，还从根本上倒逼产业结构调整，实现了环保与经济的双赢。本案主要有以下宝贵经验：一是环境行政执法要善于借助司法和社会公众的力量，形成环保合力；二是环境行政执法要与经济发展相结合，通过环境行政执法促进地区产业结构调整，从源头上减少环境污染；三是环境行政执法除了要“晓之以理”，还要“动之以情”，真正地贯彻和谐社会理念。

本案涉及的法律条款

《浙江省建设项目环境保护管理办法》

第十条第一款 建设单位应当在建设项目设计前，按照国家规定的建设项目环境影响评价分类管理名录（以下简称分类管理名录），编制环境影响报告书或者环境影响报告表，或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）。

分类管理名录中未列出的建设项目类型，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门申报。环境保护行政主管部门应当根据国家和本省有关规定，确定该建设项目的评价类型并书面通知建设单位。

第四十二条 建设单位无环境保护行政主管部门批准的环境影响评价批准文件，擅自开工建设的，由环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办环境影响评价文件审批手续，逾期不办理的，处5万元以上20万元以下罚款；擅自开工建设并建成投入生产的，由环境保护行政主管部门责令停止生产，限期补办环境影响评价文件审批手续，并处5万元以上20万元以下罚款。

建设项目未依照第二十八条规定重新报批、报审环境影响评价文件，擅自开工建设或者建成投入生产的，按本条规定处罚。