我国9种原材料出口限制措施案的WT0终裁，之所以引发各方关注，就在于这是—次对更钉标志性意义的资源产品——中国稀土出口问题的预演，总结本案经验教训对应对欧美日对我国稀土出口限制措施的挑战意义重大。

文／都毫

2012年1月30日，世界贸易组织（WTO）争端解决机构针对美国、欧盟、墨西哥诉我国限制铝土、焦炭、镁、萤石等9种原材料出口措施争端案作出终裁，认定我国限制9种原材料出口关税和配额措施不符合WTO规则及我国人世承诺，且未满足环境例外条款，我国败诉。从WTO环保例外条款的援引和适用的角度分析，我国败诉的原因是什么？如何调整我国现行环境政策，才能妥善处理资源环境与世贸义务间关系的策略？

我国援引《1994年关贸总协定》第20条（b）项和（g）项的抗辩

虽然WTO的主旨是促进贸易自由化，削减贸易壁垒，反对歧视措施，但为了平衡贸易自由化与其他社会政策目标之间的关系，WTO规则为保护资源、保护人类健康和环境等非贸易政策目标预留了政策空间，这就是《1994年关贸总协定》的第20条“一般例外”。该条导言规定：“在遵守关于此类措施的实施不在条件相同的成员之间构成武断、不正当歧视或构成对国际贸易的变相限制的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何成员方采取或实施以下措施……”。其中，“一般例外”的（b）项和（g）项在实践中一直被认定为是与环境保护有关的条款。（b）项允许成员方采取“为保障人类、动植物的生命或健康所必需的措施”；（g）项允许成员方采取“与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费同时实施”。

在我国原材料出口限制措施案中，我国认为政府采取的原材料出口关税、配额及许可证等限制措施的出发点是为了有效保护环境和稀缺自然资源，促进可持续发展，因此符合《1994年关贸总协定》第20条一般例外。

我国援引《1994年关贸总协定》第20条（b）项的抗辩

我国主张，第20条（b）项规定了世贸组织成员方为保护人类、动物或植物的生命或健康进行管理的固有权利。涉案产品中的金属镁、金属锰、焦炭和碳化硅属于两高一资产品，两高一资产品的初级生产对环境有害。对此类产品实施的出口限制将促使相关金属减产，由此减少相关生产导致的污染。另外，由于使用废碎料比使用两高一资产品更节能，污染更少，对涉案产品税号中的镁废碎料、锰废碎料和锌废碎料实行的出口关税可促使初级生产转向二次生产，减少污染。

专家组认为，在评估某项与世贸组织规则不符的措施是否获得第20条（b）项下的豁免时，须评估该措施的“必需性”，具体须权衡以下因素：

第一，措施的目标是否是保护健康和环境。专家组通过审查我国《环境保护“十一五”规划》和《两高一资产品出口控制措施的通知》等文件，认为从中没有看到出口措施与减少两高一资产品的生产污染之间的明确联系。

第二，措施是否对保护我国人民健康这一目标有实质性贡献。专家组认为，出口限制措施降低了关键投入物的价格，进而刺激了国内下游产业（如钢铁业）的蓬勃发展，新增的生产反而会造成更多的污染。

第三，措施的贸易限制作用。专家组认为，出口限制对全球市场的影响取决于一国在两高一资产品市场的出口市场份额。我国在某些涉案产品的全球出口份额是相当大的，因此，即使我国的出口限制不大，也会对全球产生重大影响。

第四，是否存在可以使用的替代措施。如果存在对贸易的限制性较小但能为实现所追求的目标做出同样贡献的替代措施，就不应当采取违反世贸规则且对贸易限制作用大的措施。专家组认为，出口限制并非是解决因国内生产（而非进出口）产生的环境外部因素的有效政策，因为生产国内消费的货物所产生的污染并不少于生产国外消费品的货物所产生的污染。问题出在生产本身，而不在于货物贸易。至于环保措施，专家组认为，我国已具备实施较高环保标准的监管制度，可通过实行这些制度来避免采取出口限制。

综上，专家组裁定我国没有通过《1994年关贸总协定》第20条（b）项下的“必需性”审查，不能获得豁免。

我国依据《1994年关贸总协定》第20条（g）项的抗辩

我国指出，氟石和矾土作为钢铁和铝生产的关键投入物，是可持续发展所必需的，而这些原材料的储备有限，对这些原材料实施的出口限制措施是我国保护战略的组成部分。

根据第20条（g）项规定，采取出口限制措施的成员必须保证对国内供应也同时进行限制，确保有关保护资源的措施不仅施加于对外贸易，也适用于国内贸易。换言之，除非一成员不对某种资源进行开采，一旦开采出来，其国内使用者与国外使用者即应公平享有获取该等资源的权利，不应对国外使用者造成不合理的歧视。专家组在判断我国的相关措施是否符合第20条（g）项的标准时，从以下4个层次进行了分析：我国对上述两种产品的出口限制措施是否与保护可用尽的自然资源有关；我国的国内限产措施是否限制了国内的生产或消费：我国的出口限制措施是否与限制国内生产和消费一同实施；我国的出口限制措施是否做到了“平等对待”。专家组在审查措施的原文、措施目的、结构及背景后认为，我国的出口限制措施与保护资源无关：我国实施的矿产资源税水平偏低，对耐火级矾土和氟石1％的税率无法有效地限制开采：由于我国在2010年对耐火粘土和氟石设置的开采指标和生产指标高于2009年之前的开采水平和产量。专家组认为，国内限制措施不仅应同时存在，也必须同时实施；出口限制对国外使用者产生了影响，而国内生产限制对资源的国内和国外使用者都产生了影响。这意味着，在同时存在国内限产措施和出口限制措施的情况下，国外使用者受到了双重的影响。只有真正限制了国内需求，国内限产措施才是切实有效的。不能仅凭存在生产限制就自动认定出口限制与国内限制是平等对待的。因此，我国的出口限制措施没有满足上述四项标准。

综上，专家组裁定，我国的出口限制措施不能获得《1994年关贸总协定》第20条（g）项的豁免。

本案的启示

我国长期以来粗放型贸易增长方式在拉动经济贸易增长的同时，也给资源环境带来了巨大压力。近年来，我国为了保护环境，采取了抑制高污染、高能耗、资源型产品出口的贸易政策措施，而同时，我国人世所承诺的“超WTO义务”又使我国在相关贸易政策的调整过程中受到更多的约束。

通过分析我国原材料出口限制措施案可见，虽然我国政府对外实施的稀有资源贸易限制措施降低了成本，便利了管理，但违背了我国人世承诺及WTO相关规则，暴露了我国现行绿色贸易政策存在一定的问题：一是WTO规则明文禁止成员利用数量限制影响国际贸易，而出口配额即是一种数量限制，已被《1994年关贸总协定》第11条明文禁止；二是我国已经在人世议定书中对征收出口关税的货物范围和税率上限做出了明确承诺，超出承诺的范围征收出口关税即违反了我国人世承诺。因此，加快调整现行的环境政策是当务之急。

第一，应取消出口配额，改出口关税为边境调节税。作为一个负责任的大国，为切实履行WTO义务，我国有必要采取措施取消稀有资源的出口配额限制、最低出口限价等有违WTO规则的贸易限制政策；在出口关税方面，我国可以一如既往地对包括在《人世议定书》附件6中可以征收出口关税的产品征税；而对于附件6以外的产品改征出口环节环境边境调节税，这样才可以达到控制温室气体、治理污染、提供公共环境服务的目的。

第二，对可用竭自然资源提高征收生产环节的资源环境税。我国败诉并不意味着我国不能限制原材料出口，而是说我国不能仅仅通过限制原材料出口来达到保护资源和环境的目的。由于出口限制措施只影响国外消费者，而不影响国内消费，因此，出口限制的直接结果就是抬高国际市场价格，降低本国下游消费者获取原材料的价格。在这种情况下，WTO专家组首先会怀疑这样一种措施安排到底是不是主要为了保护环境和自然资源。其实，对可用尽自然资源的影响存在于多个环节——开采、生产、使用和消费，出口只是末端的一部分，真正起决定性作用的是源头的开采环节，对开采的限制并不违反WTO规则。为促进我国资源节约和环境友好型社会的建设，并符合WTO规则的要求，我国政府管理思维需要转变，对于资源性产品的调节，不应过度依赖于贸易控制。我国可使用更多的生产环节的环境政策，对可用竭自然资源提高征收生产环节的资源环境税；对开采过程带来的生态破坏，征收生态补偿费；对加工过程中造成的环境污染，开征高额超标排污费。对于濒临用竭的资源，可借鉴发达国家的相关经验，通过立法方式限制生产甚至禁止开采。此外，可以依据WTO《补贴与反补贴措施协议》中对不可诉补贴的规定，对环境友好型企业给予一定的环保补贴。

第三，在出口管理政策中应进一步明确环保目的。由于我国原材料出口限制措施案事关我国稀土出口问题，应总结经验教训以应对欧美日对我国稀土出口限制措施的挑战。原材料出口限制案中，我国没有充分证据表明涉案措施的目的是为了保护自然资源和环境，相反，有些文件中却反映出中方出口限制是为了保护下游产业和提高产业附加值等目标。因此，今后最好在文件中开宗明义，将环保政策目标加以明确，否则不利于在WTO争端解决中进行举证。

总而言之，《1994年关贸总协定》第20条“一般例外”条款是世贸组织平衡贸易目标与非贸易目标的重要条款。为避免成员滥用例外条款扭曲国际贸易，例外条款设定了严格的条件。我国在原材料出口案中败诉并不是说我国不能限制原材料出口，而是说我国不能仅仅通过限制原材料出口来达到保护资源和环境的目的。矿产业长期的混乱局面不是在出口环节加点关税、降点配额就能解决得了的，提高资源税，出台环境税，更多地通过产业政策、环保措施规范资源性产品的生产、消费及出口是当务之急。

（作者单位：吉林大学法学院）

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