现阶段是我国工业化进程加速发展的阶段，又是实现2020年环境小康目标的关键期，污染物总量控制重要性凸显。过去5年，我国减排成效的取得主要依赖工程减排。据统计，工程减排和结构减排对二氧化硫和化学需氧量的贡献率在90％以上，相比之下管理减排的作用却微不足道，部分省份的化学需氧量减排甚至没有体现出管理减排的功效。面对日益严峻的减排形势，总量控制的突破口当在管理减排。

文/高歌

监督管理减排（以下简称“管理减排”），主要是通过制定严格的排放标准、实行实时在线监测、实施清洁生产审核、加强环境监督执法等环境管理手段，削减新增污染物排放，实现主要污染物总量控制的目标。与在发达国家相比，管理减排在我国总量控制中的作用远未充分发挥。作为一项系统工程，管理减排的多元化机制设计需要监测、考核、管理和执法等多方面的协同配合。

管理减排的探索与实践

从20世纪90年代开始，我国的管理减排从政府到企业，从立法到实践，都经历了多种尝试。

我国管理减排的主要规定

为支持企业实行管理减排，政府先后颁布了一系列相关条例和细则，成为企业管理减排的行为准绳与评价依据。

在减排的考核、监测、统计“三大体系”方面，出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》、《污染源自动监控管理办法》（2005）、《污染源自动监控系统运行管理办法》（2008）和《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》。其核心内容包括：地方政府负责建立本地区三大体系和污染物排放总量台账；考核结果实行问责制和“一票否决”制；对二氧化硫和化学需氧量排放量的监测方法是将自动监测技术与污染源监督性监测技术相结合；排污单位应当建立污染源监测档案；统计调查按照属地原则进行；根据行业特点，重点调查单位污染物排放量采用监测数据法、物料衡算法、排放系数法。

在减排核算方面，出台了《主要污染物总量减排核算细则》（2007）和《主要污染物总量减排核算细则2011版（试行）》。其核心内容包括：核算与环境统计制度相结合，现场核查与资料审核相结合；主要污染物排放量核算包括基础性准备工作、数据核查验证工作、总量审核工作；详细规定化学需氧量、氨氮的排放量和污染物新增量的计算公式和方法。

在清洁生产审核方面，出台了《中华人民共和国清洁生产促进法》（2002）、《清洁生产审核暂行办法》（2004）、《重点企业清洁生产审核程序的规定》（2005）和《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》（2008）。其核心内容包括：对“双超”“两有”等重点企业实施强制性清洁生产审核；重点企业清洁生产审核工作纳入当地政府年度考核体系，逐步建立重点企业清洁生产审核公报制度；加强清洁生产审核与现有环境管理制度的结合。

在环境执法方面，出台了《环境影响评价法》（2003）、《规划环境影响评价条例》（2009）和《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（2011）。其核心内容包括：建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。环境监测机构对污染源监督性监测数据的真实性、准确性负责。建立监督性监测异常数据的后续应用情况反馈制度。

我国管理减排实践的主要特点

从我国管理减排的整体实践情况看，四川、广东、湖南、广西、山东、河北、天津和上海等省市均已制定出台减排核算工作方案、考核办法和实施细则等，要求企业安装污染源自动在线监测系统，严格项目审批监管，落实减排效果考核，实行清洁生产强制审核，引导企业健全内部环境管理体制与机制。从具体操作角度看又各有侧重。

在监管制度建设方面，河北省遵循“预防为主”的环境监管原则，试行企业环境监督员制度。逐步建立企业年度环境报告制度和企业环境行为信用评价制度，对减排数据进行实地核查。陕西省坚持以管理减排提升监管水平，完善总量控制管理办法和明细记录表，实行“一票否决”。湖南省、重庆市、广州市和福州市等严格按照减排任务分解指标，完善重点工作问责机制和治理设施巡查制度，加大对企业的执法监察力度，严格项目审批监管，将减排目标纳入考核体系。

在监测手段方面，山东省和太原市等建成了全防全控的环境监管体系，运用污染源自动在线监测技术对污染排放实施连续监测。上海应用物联网技术对污染源实施监控，突出了全面、连续、实时监测，从点到面加强监测力度。苏州市、重庆市酉阳县鼓励群众积极参与，开通24小时减排监督热线，设置举报信箱和网站。

在环境执法方面，贵州省将2010年确定为环境监督执法年，采取突击检查和辖区互查等方式，对未达标企业，将采取挂牌督办和执行差别信贷政策等惩罚措施。四川省宣汉县推进环境监察机构改革，建立了重案督办、专项行动、定期巡查等机制。

管理减排的现实困境

我国管理减排工作虽已广泛开展，却由于种种现实原因，存在一些短板，以致仍旧常常落入“有数量、无质量”的窠臼。

减排监测手段显陈旧

我国监测机构缺乏统一的在线监测系统运营管理规范。按照规定，污染源监督性监测工作由环保部门负责，而在线监测系统的运行则是企业行为，环保部门无法掌握真实的排放数据，企业自然缺乏减排的压力和动力。同时，企业对污染物总量控制分析技术的监测技术水平较低，对在线监测仪的正常运行缺乏有效管理，只有少数企业能实现动态监测。陈旧的技术不利于企业真实监测数据的获取，成了政府实施管理减排的桎梏。

减排协同机制欠完善

在管理减排中，统计、监测、考核与核算等工作均由县级政府环境保护主管部门负责。目前，政府监督管理力度的薄弱和监管措施的缺位削弱了管理减排的效力。我国管理减排机制的体系设计中，以总量控制为核心的量化管理体系尚未形成，而一个完整的管理减排体系，恰恰需要各个方面的协同配合。《主要污染物总量减排核算细则》等条例中就明确规定：减排核算与环境统计制度相结合。此外，包括总量控制与排污许可证等市场方式的融合，都是管理减排机制的体系设计中需要完善的内容。

清洁生产审核盼重视

在清洁生产审核的减排量核查中，明确的核算方法及公式的缺失仍是一大软肋。已经出台的各项有关通知中都没有规定清洁生产审核减排量详细的核定公式或函数。因此，和减排监测手段相类似的问题是，主管部门对清洁生产审核企业减排量的评估和认证基本都以企业上报数据为准，很可能导致清洁生产审核所取得的绩效数据失真，致使其无法体现在管理减排体系中应有的作用。

环境执法力度待加强

我国虽已颁布了若干管理减排法规和条例，但实践中多项减排实际工作的需求还没有落到实处。例如，关于三大体系、清洁生产审核等的规定虽然已经出台，但具体的审核标准和核算方法等仍需要细化；与之配套的排污权交易领域的法规仍是一片空白；地方政府是监测、核算、统计和考核等工作的责任部门，因此加强环保部门执法的严肃性与权威性，可以说是其能够依法履行职责的切实保障。

我国管理减排的推进方案

在总量控制的目标下，我国现有的管理减排推进机制在运行过程中凸显出监测与考核体系弱、在线监控管理机制欠缺、各部门协调机制不完善、清洁生产审核减排不确定、环境违法处罚力度偏软等问题，迫切需要建立协调多效的管理减排推进机制。

强化监测管理体系

要从多个方面完善健全的监测体系，才能为管理减排提供坚实的保障。

一是进行实时在线监测。总量控制作为对污染物排放“总量”的核定，必然对应某个时间段。由于某一时间点的污染物排放量是产生量与浓度关于时间的函数，因此应当根据不同工艺和生产管理水平等对污染物进行实时监测，在企业现场随时对采集的环境监测数据进行分析。为此，企业需要安装污染物在线监测仪器，审核在线监测数据，发现和判别异常数据，将末端监测转变成全过程监控。对在线监测系统失灵、数据失真等违反法律和操作规则的行为予以严惩。

二是加强源头控制。由于污染产生是连续的过程，因此在实时监测中必须加强源头控制，实现规划环评。从方法上，可以通过企业排污监测数据，精确核算每一个污染源的排放量，然后进行累加，得出一定范围内的排放总量。从措施上，应当提高企业环境准入标准，严格企业新建项目审批，减少企业能源消耗，限制新增污染物排放量。

三是建立应急监测。面对突发环境事件与日俱增，企业应当建立应急监测方案。在硬件方面，安装应急环境监测设备，改进应急监测配套技术，充实重点污染源基础档案数据库；在软件方面，搭建应急环境监测方法标准体系，完善企业超标指数报警联动机制，实现对企业突发性污染事件的应急监测。

完善减排协同机制

系统的全程减排管理与考核机制包括目前正在逐步落实的多项配套制度。

一是推动监测管理。在线监控的管理模式很大程度上决定了自动监测系统的功能发挥，从而影响管理减排的功能实现。污染减排的监测管理需要监督企业建立排污监测体系，采用污染排放量主动申报制度，逐一审核每家企业的实际排污量，推动污染减排工作从粗放化向精细化转变，从定性化向定量化转变，增强对企业排污的监管。

二是落实考核体系。考核体系是管理减排的重要基础和制度保障。坚持依靠地方政府并严格责任考核，落实企业总量控制目标责任制，是污染减排体系推进的合理步骤。完整的考核体系包括减排考核指标体系、减排考核方法体系、减排考核奖惩条例等，其中污染减排考核指标体系又可以细分为减排目标完成指标、减排方案落实指标、减排设备应用指标等内容。面对复杂的考核指标体系，主管机构可以将污染物减排总体目标层层分解，落实到企业、车间与班组，从小处着眼，确保目标责任书被严格执行。

三是健全排污权交易。排污权交易制度有助于对企业的排污量、排污方式等进行监督管理，准确计量和监督污染源的排放是推行排污权有偿取得的重要保障。在这个意义上，排污权交易和管理减排彼此互为需求。作为污染减排的市场化机制，我国排污权交易机制的污染控制进展缓慢。现有的污染物减排核算方法无法满足排污权交易所需的监测条件，真实排放数据的缺失直接影响了排污权交易机制的建立。排污权交易的不健全也妨碍了政府对企业减排数据的读取，准确的监测数据是排污交易机制的内涵条件，也是在线监控管理系统的有机组成部分。

推进清洁生产审核

清洁生产是重要的管理减排措施，清洁生产审核是清洁生产顺利实施的前提和保证。随着末端治理逐渐让位于全程控制，清洁生产审核无疑会成为推进管理减排的重要因素。《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》（2008）中明确规定，各级环保部门要加强清洁生产审核与现有环境管理制度的结合。为加强和完善企业清洁生产审核制度的作用，我国政府已于10月24日开始审议《中华人民共和国清洁生产促进法修正案（草案）》。随着清洁生产审核的作用日益受到重视，对企业主动参与审核的激励机制也日渐清晰，能否通过清洁生产审核的评估和验收，已成为判断一个企业是否可以参与排污权交易的重要依据。

加强环境监管执法

环境执法是解决环保问题至关重要的环节，加强环境监管执法可以从以下3方面入手。首先，完善减排政策法规建设，尽快出台适应新时期减排要求的统计监测考核、污染核查核算、清洁生产审核及排污权交易等规章制度，确认管理减排各项内容的法律地位和权威。其次，建立环境执法的相关配套协作体系，包括环境执法和排污权交易、三大体系、清洁生产审核等机制。《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》（2011）中就己说明，要建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。最后，加强违法处罚力度，从司法角度加强总量控制。加大企业的违约成本，细化责令限期治理和区域限批、企业责任追究等处罚措施，严格对企业新增排污的监测和执法检查。

[项目来源：北京化工大学中央高校基本业务费项目（zz1018）；环境保护部环境规划院财政项目（2011A152）]

（作者单位：北京化工大学经济管理学院）