文｜欧阳杉

环境行政执法的终极目标是促进国家对自然资源的永续利用。我国的改革发展正处在新的历史起点上。许多环境风险与发展建设项目伴生同行。鉴于环境损害的严重后果很难逆转，所以，环境行政执法必须带有一定的超前性，即可以在环境损害后果发生之前，提前对环境风险进行干预和防范。2010年重庆市某区环保局针对污水处理企业未落实环境风险防范措施进行行政处罚，在基层环保部门有限的行政权限内，恪尽职守，有效防止环境损害地发生。

案件回放

A区污水处理公司从事生活污水的处理处置工作，日处理量1.5万吨。从2007年建成投用至2009年底，污水处理公司发生停电事故40次，停电时间最长达13小时30分钟。如果公司因停电而停止生产运行，城区污水就会通过污水管道进入公司提升泵池内囤积。当囤积的污水达到厂区安全溢流口的高度时，就将从厂区安全溢流口通过直排的方式进入河道。按照该污水处理公司在项目建设期间的环境影响评价及环评审批文件的规定，该项目应该实行专线供电，并建立双回路电源和应急处理池，避免因停电或设备故障等原因导致污水直接排入河道。项目在实际建设中，未按照环评时相关文件的规定建设电路，将限电区域内的一条接线路作为主供电电源。

2009年5月17日，A区环境保护局向污水处理公司下达了《环境违法行为限期改正通知书》，要求公司落实环境应急风险防范措施，在2009年10月17目前建立双回路电源和应急处理池，彻底消除环境安全隐患。

2009年11月12日，A区环境保护局执法人员对该公司限期整改任务落实情况进行调查发现：公司污水处理设施运行正常，但未按照5月17日下达的《环境违法行为限期改正通知书》要求及时对环境安全隐患进行整改：未按要求建立双回路电源（一用一备）；未按规定修建环境事故应急处理池；环境事故应急预案不完善，没有落实在停电或设备故障等情况下的环境风险防范措施。公司对没有按照环评要求建设双回路电源的原因的解释是：公司是使用国家资金建设，国家在审计概算时没有同意双回路建设资金。在发生长时间停电的情况下，公司对生活污水将采取如下处理措施：先书面向区环保局报告，然后生活污水不进入厂区处理系统，各收集点分散排入河道。

处罚程序

2009年11月30日，区环保局向污水处理公司送达了行政处罚告知书，拟对公司做出行政处罚：一是立即改正违法行为；二是处罚款l万～10万元。

区环保局同时送达了行政听证告知书，通知公司有权要求听证。如要求听证，在接到告知书之日起三日内向区环保局提出书面听证申请，逾期未提出听证申请，视为放弃听证要求。

20099年12月2日，公司提交《行政听证申请书》，提出对环保局做出l万～10万元罚款的行政处罚有异议，依照《中华人民共和国行政处罚法》第42条申请听证，恳请免予行政处罚。

2009年12月14日，区环保局向公司送达《行政处罚听证通知书》，于2009年12月23日在区环保局举行行政听证会。会上公司对自身未按照环评要求建立双回路电源的证据的真实性无异议，提出复议理由如下：第一，公司是使用中央财政资金建设。国家审计概算没有同意双回路电源的建设资金。环评要求与国家概算审批有矛盾。第二，供电部门停电是造成环境事故风险的原因，这个责任不应该转嫁给电力使用者。如果电力供应正常，是不会有环境事故风险的。第三，公司蓄水池的有效容积有8000吨，可以保证停电10小时内不会造成污水直排。而双回路电源的建设需要180元，需要经过市国资委审批，难度很大。

区环保局对公司的申辩意见研究后认为：污水处理公司是环境风险的责任主体，环保责任应该由公司承担；公司自建成投产2年内40次停电。公司明知会经常停电，而项目建设要求也规定要采取措施防止环境事故风险，依然没有采取措施，任凭风险存在；本案是行为犯，不是结果犯，只要违法行为存在，就应该予以行政处罚。本案既然已经发生，事实清楚，程序合法，就应当依法处理。

2010年1月14日，区环保局向污水处理公司送达了《行政处罚决定书》，依据《行政处罚法》第23条：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，及《A市环境保护条例》第104条：“环境风险隐患单位未按规定落实环境风险防范措施的，由环境保护行政主管部门责令改正，处—万元以上十万元以下罚款”的规定，对排水公司做出如下行政处罚：一是立即改正违法行为；二是处5万元罚款。

执行结果

污水处理公司对区环保局的行政处罚行为无异议。公司表示高度重视在生产运营中的环境安全风险。并将此事向上级主管部门进行汇报，积极争取第二电源的建设资金。

本案涉及的法律问题

判定本案环境行政责任的承担主体有何法律依据？

环境行政责任是指：违反行政法律规范中规定的环境保护义务而承担的行政上的法律责任，包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。企业在生产运营中不可避免地要使用自然资源，并向环境排放污染物，理所应当成为环境行政管理的对象。而环境行政法律责任是针对公司违法最常用、最重要的环境法律责任形式。只要企业违法了行政法律规范中关于环境义务的规定，就应当按照法定形式承担环境行政责任。

按照《环境保护法》第36条：“建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。"在本案中，污水处理公司认为环境风险造成的原因是电力公司不能稳定地提供电力。然而这并不能掩盖污水处理公司没有按照建设时的环评要求一一建立双回路电源这一违法事实。污水处理公司就这一违法行为应当承担环境行政责任。

环境执法的事实依据应该是“事故污染后果”还是“事故污染风险”？

污水处理公司在行政听证中提出了这样的辩解：公司蓄水池的有效容积有8000吨，可以保证停电10小时内不会造成污水直排。如果事实真如公司所说，并且从公司建立投产以来的40次停电每一次都不超过10小时，没有造成污水直排后果，是否应该停止对污水处理公司进行环境执法？换言之，区环保局进行环境执法的事实依据应该是“事故污染后果”，还是“事故污染风险”？

环境执法行为应带有一定的“超前性”，“环境风险”在一定条件下可以称为环境执法的事实依据。我国环境法确立了“预防为主、防治结合、综合治理”的原则。《水污染防治法》第三条明确规定：“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则”。“预防为主”暗含了这样一层意思：对开发和利用环境行为所产生的环境破坏应当采取提前防范措施，尽量避免环境损害的发生。

根据“预防为主”的原则，环境行政执法行为带有一定的超前性。即环境行政执法不能等到污染事故发生后再去执行，而要在污染事故发生之前的日常生产中采取积极的手段对行政相对人进行监督，在环境风险切实存在的情况下采取手段干预风险，避免环境损害后果发生。无数的先例证明，环境污染给生态环境造成的损害往往是不可逆的，一旦环境遭到严重破坏，很难恢复原状。即使能够恢复原状，也需要耗费数以亿计的巨额资金和大量的人力投入，以及若干年的恢复周期。“先污染，后治理”造成了社会资源的不合理配置，从效益上衡量是得不偿失的。

行政处罚内容：“1万～10万元罚款”是否恰当？

行政处罚是一项具体行政行为，其法律特质之一就是：它能够直接产生有关权利义务的法律效果，使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。事实上，正是因为能够对行政相对人的权利义务产生切实的影响，行政处罚才能有效地激励行政相对人积极遵守环保义务，防止违法和破坏环境的行为发生。为了切实对行政相对人的权利义务产生效果，行政处罚在作出时，必须考虑其实现的可能性。如果一个行政处罚行为虽有切实的法律依据，但所涉及的具体事项难以实现，即属于不当的具体行政行为。

在本案中，作出“1万～10万元”的行政处罚，处罚内容不当。“l万～10万元”是一个数字区间，不够具体明确，行政相对人无法对其中的权利义务作出准确的认识和判断，更无法履行其中的内容。在举行了行政听证之后，区环保局把处罚决定更正为处以5万元罚款，使其作出的具体行政行为具备了可实施行性，符合了具体行政行为在内容上的恰当性要求。

启 示

按照我国《环境保护法》第26条规定：“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”《环境影响评价法》对此也做了一致规定。然而，违反项目环评要求和“三同时”制度的例子并不鲜见。不少大项目屡屡挑战《环境影响评价法》，例如胶济铁路客运专线建设项目、津秦铁路客运专线建设等。有的项目虽然做了环评，但建设或生产中，根本不按环评的设计方案来。这些项目很多涉及能源供应、客运、公共设施建设，资金投入较大，一旦叫停，不但造成资金损失，还会较大影响当地的民生。例如本案中，污水处理公司本来就是处理本区生活污水的环保企业，从事非营利性质的社会服务工作，甚至还为本区水体化学需氧量的削减做出了较大贡献，如果对其严格执行《环境保护法》第26条，显然难以实施，给环境行政执法带来较大难度。

本案揭示的深层矛盾是：财政环保资金支持与项目建设的不同步，使得企业在环保建设上先天不足。这种先天不足迟早会导致运营过程中出现环境风险，甚至环境损害后果。行政机关对运营过程中的环境问题进行环境行政执法，其实也是一种“末端治理”，效果难以保证。环境行政执法的终极目标应是促进国家对自然资源的永续利用。在本案中，即使污水处理公司缴纳了5万元罚款，但公司会筹措180万元来建设双回路电源吗？很可能不会，环境风险依然存在，行政处罚的目的并没有达到。只有政府各个部门都认识到环境保护是一个“硬指标”，对环保从资金、技术、制度、合作上积极支持，环境行政主管部门的执法才能发挥良好作用。而环保部门只有从建设项目立项起就积极监督，发现不符合环保法律法规的地方及时进行干预，才能切实保护环境资源，如果等到项目建成投产后发现问题再追究法律责任，为时晚矣。

【本案例由环境保护部环境监察局提供】

（作者单位：云南财经大学，中国人民大学）

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国环境保护法》

第二十六条 建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门同意。

第三十六条 建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

《中华人民共和国水污染防治法实施细则》

第十五条 城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。

城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。

环境保护部门应当对城市污水集中处理设施的出水水质和水量进行抽测检查。

《A市长江三峡库区流域水污染防治条例》

第三十五条 城镇污水集中处理设施的运营单位，必须保持污水处理设施及监控装置的正常运转，保证出水水质达到国家或地方规定的排放标准，防止造成二次污染。