案例类型：违反环评和“三同时”制度

案例结果：责令立即停产，并处罚款5万元，最后行政处罚决定被撤销

关 键 词：行政处罚 行政诉讼 证据指南 法条冲突

案例启示：本案给予行政执人员的启示主要是以下几点：

一是在行政处罚对象的认定上必须准确；

二是行政处罚必须有明确的法律依据；

三是证据收集必须充分，并且要按照法定的程序进行；

四是出现法条竞合时要根据法律规定来确定如何适用。

只有如此，才能维护行政执法的公正性、权威性

案例点评人：中国人民大学/曹炜

基本案情和审理经过

2001年，邓某在F市S区开办Y设计部，既没有报批建设项目环境影响报告表，也没有建设配套的环境保护设施，就建设喷画项目并且投入生产。2003年11月7日，Y设计部改名为Y数码广告公司，法定代表人为邓某，继续运营喷画项目。在建设生产期间，该项目的废气通过排气扇向室外排放。2005年11月15日，S区环保局经过调查认定：Y数码广告公司建设项目环境影响评价文件未经批准，就擅自于2001年建设喷画项目，喷画项目需配套建设的大气污染物处理设施未建成，主体工程就于2001年正式投入生产，这些行为已经违反了《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款和第十六条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对Y数码公司作出如下行政处罚：第一，罚款5万元人民币。第二，责令自本行政处罚决定书送达之日起立即停止喷画项目的生产。

此后，Y公司对于原行政处罚决定不服，向S区人民法院提起诉讼，并提出以下理由：第一，Y设计部属于个体工商户，与Y公司的名称不同，企业性质不同，成立时间不同，承担责任的范围不同，是两个不同的主体，故S区环保局认定Y公司在2001年建设喷画项目事实不清。第二，《环境影响评价法》第十六条规定，国家对建设项目环境评价实施分类管理，分类管理目录由国务院环保行政主管部门制定并公布，但原国家环保总局于2002年10月13日公布的《建设项目环境保护分类管理名录》所列“项目类别”中没有喷画项目这一项，Y公司的喷画建设项目也不属于G省环保局确定并报原国家环保总局备案的规范性文件的范畴。而且，S区环保局没有事实依据认定Y公司的喷画项目造成环境污染，需要建设配套环境保护设施。第三，根据《环境保护行政处罚办法》（现已废止）第十七条第（一）项“县级人民政府环境保护行政主管部门可处以l万元以下罚款，超过l万元的罚款，报上级环境保护行政主管部门批准”的规定，被告作为县级人民政府环境保护行政主管部门，没有提供证明罚款5万元是经过其上级机关批准的证据，被告已超过只能处以1万元以下罚款的权限。

经过审理，S区法院认为：第一，邓某对其于2001年开办Y设计部，喷画建设项目正式投入生产，后改名为Y公司的认可及证人邱某证言，可以证实Y设计部是Y公司的前身，Y公司承接了Y设计部的权利义务。因此，S区环保局认定Y公司于2001年建设喷画项目，事实清楚，证据充分。第二，虽然Y公司的喷画建设项目没有列入《建设项目环境保护分类管理名录》和G省环保局环境保护管理类别，但Y公司的喷画建设项目仍属于《建设项目环境保护管理条例》的调整范围，应当办理建设项目环境影响的审批手续。此外，S区环保局提供了证据证实Y公司的喷画建设项目产生废气污染，影响居民的健康生活。因此，对Y公司的第二点主张不予采纳。第三，由于《建设项目环境保护管理条例》是行政法规，而《环境保护行政处罚办法》是规章，根据上位法的效力高于下位法的原则，本案适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定。Y公司认为S区环保局无权处以5万元罚款的主张不能成立。综上所述，S区法院最终判决维持S环保局作出的《行政处罚决定书》。

本案初审判决之后，Y公司又向F市中级人民法院提起了上诉，F市中级人民法院经审理认为：第一，《建设项目环境保护分类管理名录（第一批）》和《建设项目环境保护分类管理名录》均未将喷画建设项目列入其中，也不属于G省环保局确定在建设项目环境保护管理类别之内。第二，根据《建设项目环境保护管理条例》的规定以及原国家环保总局《关于< 明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示>的复函》的精神，在《建设项目环境保护分类管理名录》范围之外的，经现场检查和监测表明其污染物排放超过标准，或者该项目投产后的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求的，可认定该项目需要配套建设环境保护设施。本案中，S区环保局仅根据对当事人和附近居民的询问笔录以及现场设施的照片就认定Y公司的喷画项目污染了环境，并无证据证明污染物是什么以及是否超过排放标准，也无证据证明该项目的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求。因此，最终F市法院撤销了S区环保局的行政处罚决定。

本案涉及的法律问题

本案应当如何认定处罚对象？

在实践中，经常会出现处罚对象“金蝉脱壳"，借企业改制、分立或者合并的机会试图逃避行政处罚的情况。对于这种情况，1999年1月29日原国家环保总局在《关于企业改制后环境污染防治责任有关问题的复函》中作出解释：“企业改制或合并、分立而发生变更的，原企业所承担的污染防治责仟，依法应由变更后的企业承担”。环保部2009年12月30日修订通过的《环境行政处罚办法》第六十三条也规定：“当事人实施违法行为，受到处以罚款、没收违法所得或者没收非法财物等处罚后，发生企业分立、合并或者其他资产重组等情形，由承受当事人权利义务的法人、其他组织作为被执行人。”因此，在本案中，Y公司取得了Y设计部原有的喷画机和生产工厂的所有权或使用权，用于进行生产经营，也就继承了设计部的权利，当然需要承担相应的义务以及法律责任。

S区环保局所做的处罚是否有法律依据？

本案中，首先需要明确Y公司是否需要进行建设项目环境影响评价？按照《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第七条的规定，建设项目环境影响评价实行分级管理，管理名录由国务院环境保护主管部门制定并公布。对于未纳入管理名录的建设项目，按照《建设项目环境保护分类管理名录》（已废止，新的《建设项目环境影响评价分类管理名录》于2008年10月1日起施行，）的规定，未列入名录的建设项目，由省级环境保护行政主管部门确定其环境保护管理类别，并报原国家环保总局备案。本案中，在行政处罚决定做出时，喷画项目并不在已经出台的名录之内，G省环保局也没有将喷画项目纳入建设项目环境保护管理类别之内，并报原国家环保总局备案。因此，本案中S区环保局认为Y公司违反了《建设项目环境保护管理条例》缺乏法律依据，Y公司不需要进行环境影响评价。

进一步来讲，不需要进行环境影响评价的项目是否需要遵守“三同时”制度？对于这一问题，F市中级人民法院的认定比较准确，按照相关法律及解释规定，经现场检查和监测表明其污染物排放超过标准，或者该项目投产后的实际环境影响不能满足当地环境功能区划要求的，可认定该项目需要配套建设环境保护设施。本案中，S区环保局并没有通过监测来确定污染物排放是否超标，也没有证据证明该项目不能满足当地环境功能区划要求。因此，S区环保局认为Y公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条缺乏法律依据，不能依据该条例二十八条进行处罚。

S区环保局所收集的证据能否证明相关的法律事实？

本案中，S区环保局如果能通过有力的证据证明Y公司污染物排放超标，则可以根据原国家环保总局《关于< 明确需要配套建设环境保护设施的建设项目的请示>的复函》的精神，认定讼司需要配套建设环境保护设施，也就可以根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对Y公司进行处罚，而不需要认定Y公司的喷画项目是否需要进行环境影响评价。而在现场检查中，S区环保局仅仅收集了现场检查笔录、拍摄的照片以及证明群众反映污染严重的证人证言，缺乏最为关键的监测记录，并不能证明Y公司有超标排污的情况，最终导致了处罚决定被撤销的后果。

S区环保局是否有权对Y公司罚款5万元？

《中华人民共和国立法法》第七十九条第二款规定，“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”按照上位法高于下位法的原则，当下位法的规定与上位法发生冲突时，应当适用上位法的规定。值得注意的是，环保部2009年12月30日修订通过的《环境行政处罚办法》第九条专门对行政处罚中的法条适用规则做出了规定，“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章：效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”这一规定对行政执法工作具有比较重要的指导作用。案中出现了法条在适用上的冲突，应当按照上位法高于下位法的原则，适用《建设项目环境保护管理条例》，因此，S区环保局有权对Y公司处以5万元罚款。

本案启示

处罚必须认准处罚对象 行政执法人员在行政执法中遇到处罚对象不清的情况需要注意两点：第一，按照2009年修订通过的《环境行政处罚办法》第四十四条的规定，作为当事人的法人或者其他组织终止，无法人或者其他组织承受其权利义务，又无其他关系人可以追查的，应当终结调查。这表明在行政执法中，必须杜绝因为来自上级机关或者舆论的压力而寻找“替罪羊”的情况，要严格按照法律规定的要求确定处罚对象，维护行政执法的权威性。第二，在确定权利义务的承受者时，必须收集相应的证据，避免证据不足导致行政行为被撤销。本案中，正是由于S区环保局收集了询问笔录中Y公司法人代表邓某的供述以及邱某的证言，才使得S区法院认定Y公司应当对Y设计部2001年建设喷画项目的法律后果负责，是适格的处罚对象。

处罚必须有法律依据 本案的法律依据问题给予行政执法人员的启示是，在实际操作中遇到这种情况，应当区别不同情况分别对待，找准法律依据。尤其需要注意的是，在没有法律依据的情况下，应当首先向有权确定建设项目是否属于环境影响评价名录调整范围的省级环保部门进行请示，并以复函为依据进行处罚，这样就可以避免行政处罚决定缺乏法律依据的情况。

处罚必须充分收集证据 本案的特殊性提醒行政执法人员在执法中遇到违反“三同时”制度的情况时，不仅仅需要搜集当事人的身份证明、调查询问笔录或者现场勘查笔录等主要证据，必要时还需要收集环境影响评价文件、环保部门的环评批复以及环境监测报告等补充证据来补充印证主要事实。环境保护部于2011年5月出台了《环境行政处罚证据指南》，该指南提供了常见证据的证明对象示例、常见环境违法行为的事实证明和证据收集示例，为行政执法人员提供了很好的借鉴和参考，行政执法人员在执法过程中可以按图索骥收集证据，确保证据收集的完整与准确。

遇到法条冲突要找准法条 本案中需要注意的是，《环境行政处罚办法》当时还未出台，在该办法2010年3月1日正式施行后，执法人员在执法中遇到法律、行政法规、地方性法规、部门和地方规章的规定相互间发生冲突的情况时，应当根据立法法中相应的规定以及《环境行政处罚办法》第九条的规定来确定处罚的权限，不能简单地进行自由裁量，避免适用法律错误。

【本案例由环境保护部环境监察局提供】

（作者单位：中国人民大学法学院）

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国环境影响评价法》

第十六条 国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：

（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书。对产生的环境影响进行全面评价；

（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；

（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。

《建设项目环境保护管理条例》

第十条 建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

第十六条 建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

第二十八条 违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。

《环境行政处罚办法》

第九条 当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。

第六十三条 当事人实施违法行为，受到处以罚款、没收违法所得或者没收非法财物等处罚后，发生企业分立、合并或者其他资产重组等情形，由承受当事人权利义务的法人、其他组织作为被执行人。