案例类型：本案为经过行政复议的行政处罚案件，本文重点点评行政处罚程序

案例结果：行政处罚决定被部分撤销

案例启示：1、行政处罚必须严格按照法律依据和法定处罚种类实施

2、对符合听证条件的当事人，必须告知其听证申请权

3、对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚

案例点评人：赵柯/环境保护部环境监察局

某纸业公司因不服B市环保局的行政处罚决定，向A省环保局申请行政复议。经审理，A省环保局作出复议决定：撤销B市环保局处罚决定书中没有法律依据的非法定处罚种类

基本案情和审理过程

某纸业有限公司长期采用化学制浆从事生产，排污量大且无治理措施，被列为A省“一控双达标”重点企业，要求于2000年底前达标排放，否则依法予以关停。为了防止该公司擅自恢复化学制浆，确保“一控双达标”任务的完成，C县人民政府专门发布《关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》，要求该纸业公司“若是恢复生产，必须停止化学制浆，落实终端废水环保措施，治理达标，经环保部门验收认可”。

后据群众举报，C县环保局查实该纸业公司于2001年4月1日擅自恢复了化学制浆。C县环保局依据《A省环境保护奖励与处罚办法》第21条的规定，对该纸业公司罚款2万元。

2001年6月28日，B市环保局现场检查发现，该纸业公司化学制浆产生的造纸黑液及废水泡沫未经任何处理直接外排，废水中化学需氧量和悬浮物的浓度超过国家规定的排放标准，对周围环境造成了污染。B市环保局认定，纸业公司擅自恢复化学制浆、直接外排造纸黑液且屡禁不止的行为，违反了《A省环境保护条例》第42条第3款“禁止以不正当方式排放污染物规避治理污染和缴纳超标排污费的责任”的规定。8月30日，B市环保局依据《A省环境保护奖励与处罚办法》第16条的规定，作出如下处罚：第一，严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》的要求；第二，罚款10万元。

纸业公司不服B市环保局的处罚，向A省环保局申请行政复议，复议理由如下：第一，纸业公司为使造纸废水排放达到排污标准，已基本停止了化学制浆；但因银行废钞票油墨太多，只得用化学制浆的办法销毁。第二，废水是经过滤网过滤后排放的，检测人员采样时提取的是未经过过滤的废水，不能作为排污超标的证据。第三，排放废水的出口只有一个，不存在《A省环境保护条例》规定的“以不正当方式排放污染物，规避治理污染和缴纳超标排污费的责任”的事实。第四，没有告知申请人有要求举行听证的权利，该处罚决定程序违法。第五，C县环保局2001年5月9日就以申请人擅自恢复生产和化学制浆为由，对申请人处以2万元罚款，而B市环保局2001年8月30日又在同一排污口以同样理由罚款10万元，违反了《行政处罚法》第24条和《环境保护行政处罚办法》第6条关于对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，属重复处罚，且处罚畸重。

针对纸业公司的复议理由，B市环保局提出如下答辩理由：第一，纸业公司在无任何污染治理措施的情况下进行化学制浆，不仅为《国务院关于环境保护若干问题的决定》所禁止，也违反了《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》中“必须停止化学制浆”的规定。因此，不论申请人是用麦草、竹料进行化学制浆，还是用破废钞票进行化学制浆，都不能否定其行为的违法性。第二，现场摄像表明，废水样品是执法人员在申请人造纸废水外排之处所采，过滤网根本过滤不了外排废水中的COD和悬浮物。因此，C县环保局依据监测规范制作的环境监测报告真实可信。第三，申请人是在无任何污染治理设施的情况下进行化学制浆的。时至今日，其污水治理设施土建工程才基本完工，存在规避治理责任的行为。第四，B市环保局于2001年7月20日以特快专递向纸业公司寄送了《B市环境保护局行政处罚听证告知书》，经邮局查明，纸业公司保管员7月23日签收，纸业公司收到听证告知书后逾期未提出听证申请，依法应被视为自动放弃听证权利。第五，关于重复处罚问题，这是纸业公司对《行政处罚法》有关规定的曲解，混淆了“同一违法行为”和“同一性质的违法行为”两个具有不同内涵的概念。纸业公司在C县环保局做出处罚决定后，并未按要求“立即停止化学制浆，抓紧落实污染治理”，而是拒不改正违法行为。纸业公司所谓的“同一违法行为”实质上是“屡犯”行为，依据《环境保护行政处罚办法》的有关规定，应予从重处罚。第六，纸业公司在环保“专项行动”和C县政府明文要求其停产治理期间，公然顶风作案，擅自恢复国家明令禁止的化学制浆，且屡犯不改，造成未经任何治理的造纸黑液和泡沫直接外排，严重污染河流水质，其行为严重违反了《A省环境保护条例》第42条第3款“禁止以不正当的方式排放污染物规避治理污染和缴纳超标排污费的责任”的规定，理应从重处罚。B市省环境局依据《A省环境保护奖励与处罚办法》第16条规定作出的行政处罚决定，符合法定权限的程序。

经过审理，A省环保局作出复议决定：第一，B市环保局《行政处罚决定书》规定的第一项处罚，即“严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的通知》的要求”，既非法定处罚种类，也无法定依据，予以撤销；第二，B市环保局《行政处罚决定书》规定的第2项处罚，即“罚款10万元”，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维护。

本案涉及的法律问题

“严格执行《C县人民政府关于对未安期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》的要求”是否为法定处罚种类？有无法律依据？

行政处罚种类即行政处罚的具体形式，《行政处罚法》采取列举与概括法相结合的方式予以了明确：一是列举了行政处罚的6种形式，即警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；二是其他法律和行政法规规定的其他行政处罚种类。除了上述两种情形外，地方性法规、规章及其以下文件自行创设的行政处罚种类，都不是合法的行政处罚种类。

本案中，B市环保局《行政罚决定书》规定的第一项处罚，即“严格执行《C县人民政府关于对未按期完成环保治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》的要求”，没有法定依据，且不是《行政处罚法》及环境保护法律法规设定的行政处罚种类，依法应予撤销。

B市环保局是否告知了纸业公司听证申请权？

为了保证行政处罚的公正性和公开性，《行政处罚法》规定了实施行政处罚所应遵循的程序。其中一般程序是行政机关实施行政处罚所应遵循的最基本、最普通的程序；简易程序是一种例外程序，属于一般程序的例外，仅在特定的条件下适用；听证程序不是完整的处罚程序，不能与一般程序并列，它仅仅是行政处罚一般程序中的一个环节，在性质上属于行政机关以听证这种特殊的方式来履行处罚前告知和听取相对人的陈述和申辩。

那么，本案中实施10万元罚款的行政处罚应当采用哪一种程序呢？对照《行政处罚法》的相关条款，不难在简易程序和一般程序之间作出选择。在确定选用一般程序后，需要考虑的就是是否采用听证环节。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时，必须适用听证程序，告知处罚相对人要求举行听证的权利，并应其要求组织听证，否则行政处罚不成立。至于多大数额才算“较大数额罚款”呢？考虑到我国各省经济发展水平不一，《行政处罚法》并没有做出规定。《环境保护行政处罚办法》将“较大数额罚款”原则规定为对个人5000元以上、对法人或者其他组织50000元以上，并且规定，各省、自治区、直辖市通过的地方法规或者地方政府规章如对“较大数额罚款”的限额另有规定的，从其规定。具体到本案，《A省环境保护行政处罚程序规定》规定，环保部门拟对公民处以1000元以上、对单位处以3万元以上罚款的，必须适用听证程序。由此可见，本案中的环保局对纸业公司处以10万元罚款，必须告知纸业公司要求举行听证的权利，并应其要求组织听证。如果没有证据表明B市环保局在实施行政处罚之前告知了纸业公司听证申请权，或者有证据证明纸业公司提出了听证申请而B市环保局未组织听证，B市环保局就违反了法定程序，依法应撤销其处罚决定。

经调查发现，A市环保局于2001年7月20日以特快专递方式向纸业公司送达了处罚听证告知书；经邮局查明，纸业公司保管员于7月23日签收了该听证告知书。以上事实有《B市环境保护局行政处罚听证告知书》和纸业公司保管员的签字为证，可以认定，B市环保局履行了告知纸业公司听证申请权的义务。

C县环保局和B市环保局先后对纸业公司实施处罚是否构成了对同一个违法行为的重复处罚？

《行政处罚法》第24条规定，对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。如果C县环保局和B市环保局先后对纸业公司的同一个违法行实施罚款，就违反了《行政处罚法》的规定，依法应撤销其一。那么，本案中县环保局和省环保局先后实施的罚款，是否针对纸业公司的同一个违法行为呢？

一个具体的违法行为，由违法的主体、时间、地点、行为方式和违反的法律规范等诸多要素构成。对违法行为各个构成要素的分析，有助于我们对违法行为的识别和对不同违法行为的区分。本案中，C县环保局处罚决定书认定的违法行为是纸业公司未按照规定完成限期治理任务、擅自恢复生产和化学制浆，而B市环保局处罚决定书认定的违法行为则是纸业公司超标排污造成环境污染。不难看出，两份处罚决定书所认定的违法行为，一是行为方式不同，分别为擅自恢复生产和化学制浆、废水超标外排；二是行为时间不同，恢复生产和化学制浆在前，废水超标准外排在后。行为时间和行为方式的不同，决定了纸业公司其实是实施了两个违法行为，理应分别处罚。分别对两个违法行为处以罚款，绝非对同一个违法行为的重复处罚。此外，纸业公司的两个违法为所违反的法律规范也不同，分别违反的是有关限期治理的法律规定和有关污染治理的法律规定；实施处罚的适用条款也不同，分别为《A省环境保护条例》第50条和《A省环境保护奖励与处罚办法》第21条、《A省环境保护奖励与处罚办法》第16条。

罚款10完万元是否处罚畸重？

任何违法行为都有其一定的社会危害性，行政处罚为违法行为人所应承担的不利的法律后果，应与违法行为的危害程度相均衡。而对违法行为这种客观事实，行政处罚的决定过程实际上是将该客观事实与法律条款相对照的主观过程。为了避免主观适用法律条款可能存在的偏差，立法者在设定行政处罚的种类、幅度时，严格衡量违法行为的性质、情节、后果等因素，予以均衡设定。同时，执法中行政机关也有一定的自由裁量权，但这并不等于执法机关及其执法人员可以随心所欲、毫无标准地选择适用，而应综合考虑违法行为造成的危害后果、违法行为人的过程程度、改正违法行为的态度、所采取的改正措施、初犯还是再犯等因素，在规定的处罚种类和幅度范围内适用。对社会危害性较重的违法行为，应选择较重的处罚措施和幅度；对社会危害性较轻的违法行为，应选择较轻的处罚措施和幅度。重过轻罚或者轻过重罚都有失公平。

本案中，《国务院关于环境保护若干问题决定》规定，超标排污的工业污染源必须在2000年底实现达标排放。纸业公司是当地人民政府限期治理的重点污染企业，C县人民政府2000年12月18日《关于对未按期完成治理任务的重点污染企业进行处理的决定的通知》明确要求“造纸公司若要恢复生产，必须停止化学纸浆，落实终端废水环保措施，治理达标，经环保部门验收认可。”而纸业公司无视国务院和C县人民政府的要求，擅自恢复生产和化学纸浆，不按照“一控双达标”要求完成治理任务；经C县环保局处罚，仍拒不改正，继续使用化学纸浆，生产废水仍然未经处理即直接外排，污染环境。纸业公司拒不改正违法行为，一再违反环保法规，已经清楚地表明了其社会危害性之大，对其行为理应从重处罚。B市环保局适用地方性环保法规，并在法定处罚要限和幅度之内从重处罚，并无不当。纸业公司认为B市环保局“处以法定的最高处罚，处罚畸重，显失公正”的复议理由，不能成立。

本案启示

《行政处罚》对行政处罚的设定和实施作了严格的规定。《环境保护行政处罚办法》以及地方法规、地方政府规章等文件作了进一步的规定。环保部门在实施行政处罚时，必须严格地遵循国家和地方所规定的行政处罚程序，在法律、法规、规章所规定的处罚种类和幅度范围内实施处罚。具体到本案，启示有三：一是必须严格按照法定处罚种类实施处罚；二是符合听证条件的，必须告知当事人听证申请权；三是对同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。只有这样做，才能保证行政机关的执行行为经得起执法相对人的推敲和法律的检验，才能保证执法效率的真正提高。

本案涉及的法律条款

《中华人民共和国行政处罚法》

第八条 行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

第五十五条 行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：（一）没有法定的行政处罚依据的；（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的；（三）违反法定的行政处罚程序的；（四）违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

《环境保护行政处罚办法》（国家环境保护总局令第7号）

第二条 环境保护行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得；（四）责令停止生产或者使用；（五）吊销许可证或者其他具有许可性质的证书；（六）环境保护法律、法规规定的其他种类的行政处罚。 第六条 对同一环境违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第七条 环境保护行政主管部门在对环境违法行为实施处罚时，应当在法定的处罚种类和幅度范围内，综合考虑以下情节：（一）当事人的过错程度；（二）违法行为造成的危害后果；（三）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施；（四）当事人的违法行为是初犯还是再犯。

第三十二条 依照环境保护法律、法规、规章作出责令停止生产或使用、吊销许可证或者较大数额罚款等重大行政处罚决定之前，应当适用本节规定的听证程序。

第三十三条 环境保护行政主管部门对于适用听证程序的行政处罚安案件，在作出行政处罚决定前，应当向当事人送达听证告知书。听证告知书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称；（二）已查明的环境违法事实、处罚理由和依据；（三）环境保护行政主管部门拟作出的行政处罚决定；（四）告知当事人有申请听证的权利；（五）告知申请听证的期限和听证组织机关。听证告知书可以直接送达、委托送到或者以邮寄挂号信方式送达。

第四十七条 环境保护行政主管部门经过行政复议，发现下级环境保护行政主管部门作出的行政处罚违法或者显失公正的，可以依法撤销或者变更。

第四十九条 本办法第三十二条所称“较大数额罚款”，是指对个人处以5000元以上罚款、对法人或者其他组织处以50000元以上罚款。

各省、自治区、直辖省通过的地方法规或者地方政府规章对“较大数额罚款”的限额另有规定的，可以不受上述数额的限制。

《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1、主要事实不清、证据不足的；

2、适用依据错误的；

3、违反法定程序的；

4、超越或者滥用职权的；

5、具体行政行为明显不当的。

《A省环境保护条例》

第四十二条 ……禁止以不正当的方式排放污染物规避治理污染和缴纳超标排污费的责任。

第五十条 违反本条例规定，对有下列违法行为之一的单位和个人，由环境保护行政主管部门和其他有关部门责令限期改正并依法给予行政处罚；对有关责任人员视其情节轻重由其所在单位和上级主管部门、监察机关给予行政处分：……（四）不执行限期治理或取缔、关闭、停业、转产、搬迁决定的；……以上行政处罚的种类和幅度的具体适用，由省人民政府根据有关法律法规另行规定。

《A省环境保护奖励与处罚办法》

第十六条 以不正当的方式排放污染物，责令限期改正，处5000元以上20000元以下的罚款；情节严重，造成环境污染或危害的，处20000元以上100000元以下的罚款。

第二十一条 逾期未完成限期治理任务的（包括限产、转产、搬迁），除加两倍征收排污费外，可根据所造成的危害和损失，处20000元以上100000元以下的罚款，并可按有关规定责令停产、关闭。

《A省环境保护行政处罚程序规定》

第二十条 环境保护行政主管部门拟对当事人给以责令停产、停业、吊销许可证及对公民个人处以一千元以上、对单位（含个体法人）处以三万元以上罚款的，在作出行政处罚决定之后，应告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，应按规定组织听证。